No Regime Militar, o processo de descentralização previsto na Lei nº 5.692/71 foi implantado de forma a delegar responsabilidades e centralizar as medidas mais relevantes no âmbito da política educacional. Nesse sentido, antes mesmo do debate sobre os prós e os contras da descentralização configurado na década de 1980, tivemos trabalhos como o de Arelaro (1980), que discutem o caráter antidemocrático que as políticas de descentralização tinham assumido no Brasil.
Talvez em decorrência dessa abordagem, na década de 1970 o debate educacional e a produção acadêmica direcionaram o enfoque exatamente para a necessidade de medidas descentralizadoras que estivessem associadas a um projeto de autonomia e de democracia escolar e social, no momento mesmo em que se definia o novo formato jurídico e institucional exigido pelo fim do regime militar.
São numerosos os estudos que analisam as medidas de descentralização de perfil municipalista adotadas entre meados da década de 1980 e meados da década de 1990, focalizando as questões relativas aos aspectos político-ideológicos e econômicos que estavam na base dos processos de municipalização e também a questão da viabilidade ou inviabilidade das políticas de municipalização. A partir de 1996, com a implantação do FUNDEF, a produção acadêmica concentrou-se em estudos sobre os impactos da medida nos municípios.
É interessante destacar como as teses e dissertações usam com freqüência o estudo de caso nos municípios como forma de apreensão da realidade, e como os pesquisadores de São Paulo tiveram presença marcante, com expressiva parte dos trabalhos sobre o tema, seguidos pelos pesquisadores de alguns estados do Nordeste brasileiro. Isso talvez se explique pela hipótese dos extremos: ao passo que São Paulo sempre teve uma tradição de escola pública estadualizada, com uma menor participação do município no ensino fundamental e maior atendimento à educação infantil e até mesmo no ensino superior, no Nordeste a situação era exatamente inversa, com grande participação das redes municipais na oferta de educação elementar. Dessa forma, o processo de municipalização dos anos 1980 e 1990 incidiu com mais força nesses extremos, o que gerou demandas de pesquisa mais intensas, freqüentes e sistemáticas.
É muito interessante perceber também como a produção sobre a temática, de certa forma, traduz o debate descrito na seção anterior, com conclusões que enfatizam a dimensão “participacionista” do processo de municipalização, a análise das dimensões técnicas, financeiras e operacionais do processo e a articulação do processo aos determinantes mais amplos da conjuntura internacional e nacional. Mas isso não significa que outras abordagens estivessem ausentes, pois também foram encontrados alguns estudos de natureza histórica que visavam resgatar determinados aspectos sobre o processo de descentralização no Brasil.
Para efeito de exposição, agruparemos os trabalhos segundo essa classificação, a fim de termos uma sistematização da produção acadêmica dos anos 1980 e 1990 no Brasil. Assim, arrolaremos primeiramente os estudos que se dedicam às questões da articulação entre municipalização e seus condicionantes político-ideológicos e
econômicos; em seguida, os trabalhos sobre a questão dos aspectos técnicos, financeiros e operacionais do processo de municipalização; depois, as abordagens sobre o impacto da municipalização no ensino brasileiro e, por último, os poucos estudos de natureza histórica sobre o tema.11
Maria das Graças C. de Oliveira (1987) desenvolveu um estudo de caso sobre o clientelismo, que orientou o planejamento e a execução do projeto Polonordeste no agreste setentrional de Pernambuco, articulando as idéias de planejamento educacional como instrumento moderno de intervenção estatal e com as práticas políticas do poder tradicional local (municipalização). Também articulando a relação entre o Estado brasileiro e os processos sociais e políticos, Maria Terezinha Pereira Silva (1989) discute o significado da municipalização por meio da análise do discurso oficial e da ação, relacionando a política de municipalização da década de 1970 ao modelo de desenvolvimento dependente brasileiro. Ana Maria Lombardi Daibem (1991) enfoca a municipalização como estratégia político-administrativa, que tem relação com o contexto social, político e econômico, apontando a alternativa da municipalização como indicada, se atendesse a requisitos, como a descentralização do poder político e a adoção de um planejamento participativo e democrático.
Ana Telma Rosa de Oliveira (1995) analisa o processo de descentralização em um município do Paraná e parte do pressuposto de que esse processo tem o potencial de democratizar a gestão e elevar a qualidade do ensino ofertado.
Também relacionando o tema aos condicionantes políticos e econômicos, temos a dissertação de Ana Cristina Giuliani (1995), que analisa as medidas de descentralização dos governos Montoro (1983-1987) e Quércia (1987-1991), a partir do referencial da Reforma do Estado no Brasil e sua relação com o novo estágio de desenvolvimento do capitalismo mundial. A mesma temática integra a dissertação de Bernard Huet (1993), que analisa as ações do governo Montoro e Quércia a partir da discussão sobre o papel da municipalização no contexto de um Estado dependente periférico.
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O levantamento das teses e dissertações sobre a municipalização do ensino no Brasil foi realizado a partir do “Banco de Teses” no portal da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) <www.capes.br>.
Maria de Fátima Félix Rosar (1995), em sua tese de doutorado, mostra como a política educacional brasileira, com a promulgação da Lei nº 5.692/71, se configurou a partir de projetos federais implantados, especialmente no Nordeste, com a finalidade de induzir a transferência de encargos para os municípios com expressiva centralização de recursos nos órgãos federais, indicando que as políticas de descentralização do governo brasileiro se coadunavam com o que propugna a globalização e o neoliberalismo, que é o seu braço político, contribuindo para a desconstrução do Estado e dos sistemas nacionais de educação.
Na mesma direção, Ilma Vieira do Nascimento (1996) analisa a implantação, no estado do Maranhão, dos Programas Especiais do Governo Federal (Promunicípio, Polonordeste, Edurural e Projeto Nordeste) voltados para o fortalecimento do ensino municipal, situando-os como orientações das agências financiadoras (Banco Mundial) e, como resultado, a ingerência de práticas clientelísticas ainda bastante presentes naquele Estado. Cláudia Maria Sales Mendes (1996) toma como referência o município de Maranguape, no Ceará, para afirmar que o processo em curso naquela época não significava descentralização política (de poder), mas, sim de incumbências. Patrícia Aparecida Bioto (2000) desenvolve estudo em que relaciona o processo de municipalização das décadas de 1980 e 1990 ao processo de reforma do Estado brasileiro, obedecendo a um padrão internacional de necessidade de diminuição do papel e das funções do Estado nacional. Raquel Fontes Borghi (2000), mediante análise documental e entrevistas com dirigentes municipais de três municípios de pequeno porte, focaliza a municipalização a partir de 1996 como desdobramento do princípio da descentralização presente no processo de Reforma do Estado brasileiro, verificando em que medida os municípios paulistas vinham apresentando condições de manter ou melhorar a qualidade do ensino. Francisco Carlos Araújo Albuquerque (2001) tem como objeto da sua tese os condicionantes políticos e ideológicos do processo de municipalização que se desenvolveu no Estado do Ceará na gestão de Tasso Jereissati (1995-1998), situando-o na lógica do processo de reestruturação do Estado brasileiro.
Na direção inversa, ou seja, na identificação da municipalização como estratégia de democratização social, temos o trabalho de Renilda de Souza Freire Filha (1996),
que aborda a gestão democrática no contexto da municipalização da educação básica em Camaragibe-Pernambuco, no período de 1993-1996, baseando-se nas análises de Genuíno Bordignon, que colocam a escola no centro do processo educacional e a municipalização, como estratégia de democratização da gestão. Rita de Cássia Teixeira Borguetti (2000) aponta os pontos positivos do processo de municipalização do município de Marília, em São Paulo, com a descentralização do poder em relação ao Estado e a melhoria da qualidade do ensino, mas indica também que houve uma recentralização no nível local por parte dos agentes da Secretaria Municipal de Educação.
Quanto à questão da viabilidade ou inviabilidade das políticas de municipalização, José Marcelino de Rezende Pinto (1989) enfoca o impacto da municipalização do ensino do ponto de vista das finanças públicas e aponta alternativas para que se efetive uma gestão democrática dos sistemas de ensino que seja a um só tempo eficiente e equânime na aplicação dos recursos. Rosely Kiyomi Takara (1999) também aborda o financiamento do processo de municipalização, mas no estado de São Paulo.
Eny Marisa Maia (1989) analisa o processo de municipalização no Estado de São Paulo quanto ao seu potencial de democratizar o acesso às oportunidades educacionais e o acesso da população usuária da escola pública na gestão das mesmas , concluindo que a tese municipalista omite as condições objetivas dos municípios para arcar com a descentralização dos encargos educacionais. Em sua tese, permanece com a mesma preocupação, contudo enfatiza aspectos relativos aos processos financeiros e de gestão de dois municípios que tinham experiências de descentralização consideradas exitosas: Minas Gerais e Rio Grande do Sul (MAIA, 1995). José Luiz Guimarães (1991) avalia a implementação do programa de municipalização ensino do 1.º grau a partir de 1989, mediante a análise de 340 convênios celebrados entre o estado de São Paulo e seus municípios, e sugere uma completa revisão dos critérios adotados que levem em conta as necessidades e a capacidade técnico-financeira das administrações municipais. Em sua tese, ainda discutindo o processo de municipalização, Guimarães (1998) investiga a generalização do processo de municipalização no estado de São Paulo com a Emenda Constitucional 14/96 e o FUNDEF.
Wilson Sandano (1991) estuda o processo de municipalização em Sorocaba, estado de São Paulo, chegando à conclusão de que esse processo não passava de uma descentralização administrativa, que não incidia sobre a democratização da escola nem do sistema. Em sua tese (1997), estuda o debate e o processo de elaboração do capítulo sobre educação na Lei Orgânica do Município de Sorocaba, inserindo-a nos marcos da discussão sobre a municipalização do ensino no Brasil.
Maria Antonieta Dall’Igna (1992) investiga como se desenvolveram as políticas de ação supletiva, de cooperação e de colaboração entre a União, o estado do Rio Grande do Sul e os municípios de Pelotas e Canguçu para a oferta da etapa obrigatória de escolarização entre os anos de 1970 e 1990, constatando que a rede municipal se ampliava ao mesmo tempo em que os recursos repassados pelo Estado diminuíam, e os repassados pela União eram distribuídos por critérios clientelistas. João Vicente André (1997) estuda a questão da municipalização com base na constatação de que o município de Natal, no Rio Grande do Norte, não vinha conseguindo cumprir o dispositivo constitucional de oferta obrigatória do ensino fundamental, concluindo que a política de municipalização deve vir acompanhada de outras medidas, em que pese à sua relevância. Edélcio José Stroparo (1998) também aborda o processo num município do Paraná e conclui que se tratava de mero repasse de incumbências, mantendo-se intocadas as relações de poder entre estado e município. Wilson Schmidt (2000) aborda, em sua tese, a experiência de municipalização em Santa Catarina, de 1987 a 1995, a partir de seu desenvolvimento em dois pequenos municípios rurais - Anitápolis e Santa Rosa de Lima -, enfatizando a desarticulação entre Governo Federal, estados e municípios e a falta de definição mais clara do conjunto de competências de cada ente federado.
Glades Tereza Félix Greco (1993) identifica aspecto positivo no processo de municipalização, ao analisar o caso do município de Santa Maria, onde constatou a ampliação significativa de escolas como conseqüência do processo de descentralização, associando assim descentralização com democratização do acesso. Maria Clara Di Pierro (1996), por outro ângulo, com base no registro da trajetória do Serviço de Educação de Jovens e Adultos (SEJA), de 1989 a 1995, em Porto Alegre, identifica aspecto positivo nesse processo, indicando que a
municipalização da Educação de Jovens e Adultos (induzida pela omissão dos poderes públicos federal e estadual) constituiu uma interessante e eficaz estratégia de democratização do acesso e de melhoria da qualidade da escolarização das classes populares. Guaracy Carneiro de Souza Castro (1997) identifica também aspectos relevantes no processo de municipalização, pois, ao comparar os municípios do Rio de Janeiro e de Niterói quanto aos processos de descentralização, conclui que, no primeiro, cabia ainda definir diretriz política das medidas de descentralização, enquanto, em Niterói, havia uma visível descentralização pela participação ativa da comunidade no processo escolar.
Quanto aos impactos da municipalização induzida pela legislação de 1996, Rosiver Pavan (1998) investiga se o processo no estado de São Paulo contribuiu ou criou condições para a descentralização democrática do sistema educacional, com base em pesquisa realizada em Santos e Jundiaí, concluindo que a experiência de ambos os municípios indica que o processo não possibilitou a descentralização democrática, ao contrário, ampliou a capacidade de regulação do Estado nos sistemas e nas escolas. Marcos Edgar Bassi (2001), em sua tese, analisa o financiamento das redes municipais de educação básica do estado de São Paulo, no período imediatamente anterior e posterior à implantação do FUNDEF. Empreendendo estudo similar, Ana Maria Gonçalves de Sousa (2001) analisa os impactos do FUNDEF, nos anos de 1998 e 1999, em quatro municípios do estado de Goiás.
Com abordagens distintas da dimensão técnica e operacional, enfatizando mais as dimensões de institucionalização do processo, Jaci Aparecida Brigante Natera (2001) analisa o processo de elaboração dos documentos que viabilizaram a municipalização na cidade de Saltinho, em São Paulo, após a legislação do FUNDEF. Nelson Wanderley Ribeiro Meira (1998) analisa a atuação de nove conselhos municipais de educação baianos, constatando que estes ainda não podiam ser considerados instrumentos importantes de melhoria da qualidade do ensino, dado o desconhecimento de muitos conselheiros sobre os seus papéis e funções. Com conclusões diferentes, Antônio Bosco de Lima (2001) também analisa os impactos do processo de municipalização a partir do FUNDEF, mas enfatiza o papel dos conselhos municipais como possibilidade de democratização das políticas
educacionais, ao analisar o Conselho Municipal de Educação do município de Diadema (São Paulo) e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF do município de Cascavel (Paraná). Antônio Lopes (2000) aborda o processo de transição de escolas da rede estadual para a rede municipal no município de Votuporanga, no ano letivo de 1998.
Os estudos de natureza histórica sobre o processo de municipalização do ensino são pouco freqüentes. Temos o registro de cinco deles: Elizabeth Coelho de Sousa (1999), que realiza uma abordagem histórica do processo de municipalização desde 1828 no Brasil e em Uberlândia; Maria José Lindgren Alves (1999), que traça a história da UNDIME no Rio de Janeiro, de 1984 a 1998; José Vanelli Pinheiro (2001), que estuda a história da criação da UNDIME no Brasil e no Paraná, recorrendo à trajetória dos processos de centralização/descentralização da política educacional brasileira; Marlene de Paulo Lattouf (2001), que desenvolve pesquisa histórica sobre a participação feminina nas origens do ensino municipal de São Paulo, em 1956; e Heloisa Occhiuze dos Santos (2000), que, em sua tese, desenvolve análise sobre o ideário pedagógico de Anísio Teixeira e toma-o como base para compreender o processo de democratização das oportunidades educacionais em três momentos da história da educação paulista (1893, com a criação dos grupos escolares, 1920, com a criação das delegacias de ensino, e 1969, com as divisões regionais de ensino), bem como o processo de municipalização do ensino desenvolvido em 1943 e nas décadas de 1980 e 1990 em São Paulo.
Talvez seja por essa exigüidade de estudos sobre a história ou os fundamentos do processo de municipalização no Brasil que Oliveira avalia, em artigo sobre a pesquisa na área, que faltam trabalhos com uma perspectiva mais conceitual: “Da análise desse conjunto de trabalhos deriva a constatação de que há o predomínio de uma perspectiva concreta, prática, na abordagem da municipalização, em relação a uma perspectiva teórica e conceitual” (OLIVEIRA, 2002, p.142).
Este estudo se propõe constituir um desses trabalhos de natureza histórica e conceitual sobre o município brasileiro, sua relação com a federação e com a educação. Até porque, pelo que até aqui foi exposto, o debate e a produção acadêmica sobre a municipalização parecem desconsiderar a questão federativa,
naturalizando-a, e, como qualquer outra construção social, a federação é uma construção histórica que tem estreita relação com o município como instituição política. Nesse sentido, parece relevante a observação de Francisco de Oliveira (1995, p. 78):
Tudo se passou, no âmbito das ciências sociais e mesmo das do direito, como se a questão da Federação e das desigualdades regionais tivesse sido resolvida, de uma vez para sempre. Era um não-problema. A desarticulação globalizante pode ter o condão de fazer renascer preocupações teóricas que tendem a dar conta do que pode vir a ser uma nova Federação.
Na próxima seção, discutiremos as razões pelas quais se faz necessária uma abordagem relacionando o debate sobre o processo de municipalização do ensino e a questão do federalismo brasileiro.