No campo da educação, fortaleceu-se, no final da década de 70, um forte movimento de trabalhadores da educação26, cuja presença no processo da Constituinte, empreendido na década de 80, contribuiu com a consagração de princípios como o da educação como direito público subjetivo, gestão democrática do ensino público, dentre outros. O marco jurídico e político, emanado da CF/88, determina a obrigatoriedade da criação/institucionalização de conselhos específicos, tais como o FUNDEB. A descentralização e municipalização instauradas no âmbito da gestão educacional nos municípios brasileiros, a partir do ordenamento jurídico federal, que emergiu em fins de 1996, foram decisivas para a expansão dos CME. Conselhos esses com funções políticas, atribuições, composição e forma de escolha dos seus representantes diferenciadas em relação aos conselhos de educação anteriores à CF/88.
A CF/88 (BRASIL, 1988) é a mais extensa de todas em matéria de educação, sendo detalhada em dez artigos específicos (arts. 205 a 214), os quais propõem, em seu conjunto, a inclusão de sujeitos historicamente excluídos do direito à educação, tal como expressa o art. 206: "igualdade de condições para o acesso e permanência na escola". A educação como direito, princípio já presente nas constituições de 1934, 1946 e 1967, é afirmada em moldes ampliados por meio do art. 205: "A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho." (VIEIRA, 2007).
Contudo, a CF/ 88 inova ao instituir a educação como direito público subjetivo; o princípio da gestão democrática do ensino público; o dever do Estado em prover creche e pré-escola às crianças de 0 a 6 anos de idade; a oferta de ensino noturno
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Destacamos, no caso de Minas Gerais, a organização de professores que culminou na fundação, em 09/07/1979, da União dos Trabalhadores do Ensino de Minas Gerais (UTE/MG). Em depoimento, de Luiz Dulce, primeiro presidente da UTE/MG, sobre o período, esse considera: “[...] eu me lembro de uma crônica feita por Carlos Drummond de Andrade nesse período dizendo de que as professoras de Minas falam por nós”. (GONTIJO; HILÁRIO, 2008, p. 10). Em 1990, a UTE/MG, por meio de lutas dos agentes envolvidos na história pela unificação de entidades relacionadas à educação no Estado mineiro, torna-se Sindicato Único dos Trabalhadores em Educação de Minas Gerais (SIND-UTE/MG). Importa registrar que somente após a CF de 88 é permitido aos servidores públicos brasileiros a organização de sindicatos.
regular; o ensino fundamental obrigatório e gratuito, inclusive aos que a ele não tiveram acesso em idade própria; o atendimento educacional especializado aos portadores de deficiências. E, ainda, estabelece no art. 206 (BRASIL, 1988), a "liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber"; o "pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino"; a "gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais"; a "valorização dos profissionais do ensino, garantido, na forma da lei, plano de carreira para o magistério público, com piso salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, assegurado regime jurídico único para todas as instituições mantidas pela União"; a "garantia de padrão de qualidade"; a "progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio"; o "acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um"; o "atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde"; a autonomia universitária (VIEIRA, 2007).
Constata-se, no texto constitucional, uma expansão da possibilidade de atendimento educacional a sujeitos historicamente excluídos do direito à educação, implicando o aumento das atribuições do estado no seu cumprimento. Apesar de manter a competência privativa da União para "legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional" (art. 22) (BRASIL, 1988), estabelece outros vínculos de compartilhamento de corresponsabilidades entre as esferas governamentais – federal, estadual e municipal – no sentido de fazer valer a ampliação do atendimento projetado na Lei.
Os estados assumiriam, a partir de então, prioritariamente, o Ensino Médio. Aos municípios foi atribuída a manutenção, "com a cooperação técnica e financeira da União e do estado, os programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental" (art. 30). A articulação entre as esferas é expressa na afirmação de que "a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino" (art. 211). Nesta perspectiva, cabe à União organizar e financiar "o sistema federal de ensino e o dos Territórios" e prestar "assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória" (art. 211) (BRASIL, 1988).
A vinculação de recursos para a educação recebeu tratamento prioritário, sendo estabelecido que a União aplicaria "anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino" (art. 212). Já o financiamento dos "programas suplementares de alimentação e assistência à saúde" seria advindo de "recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários" (art. 212). O mesmo artigo assegura, como prioritário na distribuição de recursos públicos, o "atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação"27 (art. 212) (BRASIL, 1988).
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade do ensino; IV - formação para o trabalho; V - promoção humanística, científica e tecnológica do País; VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto. (BRASIL, 1988).
Outras constituições haviam estabelecido deveres do Estado para com a educação, mas que esta “será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade” é um traço específico no espírito desta Lei. A Constituição não faz menção aos conselhos de educação, mas as propostas de mudança presentes no corpo da Lei, tais como os princípios de gestão democrática do ensino público e de garantia de padrão de qualidade; a afirmação da educação como direito público subjetivo e a descentralização administrativa do ensino, fortaleceram a concepção de órgãos colegiados na estrutura de ensino e potencializaram expectativas em prol da constituição de conselhos de educação mais representativos. (TEIXEIRA, 2004).
Com a promulgação da CF/88, fortalece-se o discurso de construção de um novo paradigma na gestão dos bens públicos, no qual o conceito de participação passa a ser concebido como intervenção social periódica e planejada, ao longo de todo o ciclo (delineamento/formulação, implantação/implementação, monitoramento/avaliação) da política pública. Uma concepção de participação que não representa mais um sujeito
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O PNE, discutido intensamente depois da aprovação da CF de 88 e da Lei nº. 9.394, de 21/12/1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (LDB/96) (BRASIL, 1996a), foi votado pelo Congresso Nacional e aprovado através da Lei n° 10.172, de 09/01/2001 (BRASIL, 2001). A partir do PNE, os estados e municípios, também, passaram a elaborar os seus respectivos planos de educação.
social específico, mas que se constrói na atuação estratégica da gestão de sistemas. (GOHN, 2001).
Potencialmente a participação assume formas novas de ação coletiva, que se utiliza de instrumentos institucionais para se expressar, caracteriza-se pela busca de consensos, pela construção de identidades, pela tentativa de controle da aplicação dos recursos públicos, pela interferência na elaboração de orçamentos, pela criação e efetivação de direitos e pelo enfrentamento de problemas cotidianos (TEIXEIRA, 2001).
Tal como demonstrado anteriormente, os conselhos de educação já existiam no Brasil desde o período imperial e desempenharam um papel fundamental na organização do sistema de educação no país, especialmente após a Proclamação da República. Os conselhos de educação, atuando na formalização do sistema e na uniformização do modelo de escolas consagrado no país, assumiram a tarefa de normatizar o processo educacional, estabelecendo as bases para o seu acompanhamento e avaliação. Cumpriram o papel para o qual foram criados, construindo conhecimentos e mecanismos para a gestão educacional, definindo rumos. Com a CF/88, potencializam- se redefinições em relação aos conselhos de educação no que se refere à sua função política, atribuições, composição e formas de representação dos seus conselheiros. Redefinições essas instrumentalizadas através de dispositivos da Lei nº. 9.394, de 21/12/1996 (LDB/96), que instituiu as diretrizes e bases da educação nacional desde então (BRASIL, 1996a).
A CF/88
veio suscitar algumas importantes mudanças na legislação educacional, comungada com as demandas sociais existentes na época, que afirmavam a necessidade de normas mais adequadas ás transformações ocorridas no País nos anos 1980 – em que pesem as tensões político-sociais e partidárias que se faziam presentes desde a Constituinte. Apesar das demandas sociais existentes, a regulamentação dos dispositivos constitucionais de 1988 só foi realizada em 1996, por intermédio da promulgação da “nova” LDBEN, Lei 9394/96. (SOUZA; VASCONCELOS, 2006, p. 43).
A LDB/96 estabelece as bases e diretrizes da educação para os diversos níveis – Educação Básica que compreende a Educação Infantil, o Ensino Fundamental e o Ensino Médio; e o Ensino Superior que compreende os cursos de graduação e pós- graduação – e modalidades – Educação de Jovens e Adultos (EJA), Educação Profissional e a Educação Especial(BRASIL, 1996a).
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber; III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas; IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância; V - coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; VII - valorização do profissional da educação escolar; VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino; IX - garantia de padrão de qualidade; X - valorização da experiência extraescolar; XI - vinculação entre a educação escolar, o trabalho e as práticas sociais. (BRASIL, 1996a).28
Com a instituição da LDB/96 foi reafirmada a configuração, em regime de colaboração dos sistemas de ensino nos níveis federal, estadual e municipal, sendo que à União cabe “a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais” (art. 8), a qual se incumbirá de:
I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; II - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o dos Territórios; III - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva; IV - estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum; V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação; VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; VII - baixar normas gerais sobre cursos de graduação e pós-graduação; VIII - assegurar processo nacional de avaliação das instituições de educação superior, com a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino; IX - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. [...] Na estrutura educacional, haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão e atividade permanente, criado por lei. (BRASIL, 1996a).
Ao analisar o dispositivo que afirma a competência dos municípios para instituir os seus respectivos sistemas de ensino29, é interessante questionar por que o texto não
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Com a Lei nº. 12.796, de 04/04/2013, que altera a Lei no 9.394, de 20/12/1996, foi aí incluído o ponto “XII - consideração com a diversidade étnico-racial”. (BRASIL, 2013).
29 Conforme discutimos, desde a década de 1930 há tentativas, marcadas por avanços e retrocessos, de
construção de sistemas no âmbito da educação oficial no país. A sua criação ou não tem sido motivo de polêmicas. Também bastante controversas são as interpretações acerca do que é ou não um sistema. Para Saviani (1999), o conceito de sistema tem sido utilizado na educação de forma equivocada. A legislação educacional tem utilizado o termo sistema para designar a organização das redes escolares que, no caso dos municípios, apenas por analogia são chamadas aí de sistemas de ensino. (SAVIANI, 1999). Para o autor, “sistema resulta da atividade sistematizada; e a ação sistematizada é aquela que busca
precisou a sua competência para legislar em matéria de educação (SAVIANI, 1999). Ao lado disso:
[...] o acento deve ser posto na competência individual de cada ente federativo ou no regime de colaboração entre eles? Ou seja: o plural “sistemas de ensino” deve ser lido como significando que cada um organiza o respectivo sistema de ensino ou estaria significando que a organização dos sistemas de ensino pressupõe sempre a colaboração entre os vários entes federados? (SAVIANI, 1999, p. 123).
A opcionalidade na criação ou não de Sistemas Municipais de Educação (SME) dá margem a diferentes interpretações e alternativas, indo desde a possível negação de sua possibilidade até a sua não instalação por opção do município (SAVIANI, 1999).
Contudo, ainda que a LDB/96 defina como opcional a criação de SME, estabelece a competência dos municípios para organizá-los, reconhecendo a competência do município, como ente federado, nessa matéria. No contexto da opcionalidade sobre a criação ou não de SME, a LDB/96 não trata de CME. Também não trata especificamente de CEE, mas define a existência de um CNE.
A LDB/96 define a existência de um CNE criado por lei, com funções normativas e de supervisão. Sem nominar outros tipos de conselhos, refere-se, ao longo de seu texto, ao estabelecimento de normas próprias de cada sistema de ensino, o que faz supor a existência de conselhos de educação como órgãos normativos desses sistemas (TEIXEIRA, 2001).
No contexto da LDB/96, a Lei nº. 9.131, de 24/11/1996 (BRASIL, 1996b), cria um novo CNE com função e atribuições mais políticas do que administrativas, assumindo caráter normativo e de coordenação do SNE. O CNE foi constituído como órgão normativo, deliberativo e de assessoramento do Ministério da Educação30, não admitindo o governo restringir sua esfera de ação às funções executivas. Diz o texto da lei:
intencionalmente realizar determinadas finalidades. É, pois, uma ação planejada. Sistema de ensino significa, assim, uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos objetivos educacionais preconizados. para a população à qual se destina. Supõe, portanto, o planejamento [...] de modo a formar um conjunto coerente e operante” (SAVIANI, 1996, p. 80). A criação dos sistemas municipais de educação (SME) apresenta quatro desafios: 1) um real regime de colaboração entre os entes federados; 2) a sua inclusão nas Leis Orgânicas Municipais (LOMs); 3) a criação e o real funcionamento dos CME e dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacs); 4) e a elaboração dos planos municipais de educação (PME) como efetivos “instrumentos de política educacional”. (SAVIANI, 1999, p. 134). Entendemos que um sistema é marcado pela contradição, implicando a unidade na diversidade, assumindo os mais variados significados.
30 Com o Decreto nº. 91.144, de 15/03/1985 (BRASIL, 1985), o qual cria o Ministério da Cultura, o até
Art. 7º - O Conselho Nacional de Educação, composto pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação Superior, terá atribuições normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Estado da Educação e do Desporto, de forma a assegurar a participação da sociedade no aperfeiçoamento da educação nacional. (BRASIL, 1996b).
Composto das Câmaras de Educação Básica (CEB) e de Educação Superior (CES), cada uma com 12 membros, o CNE mantém-se com o mesmo número de conselheiros do antigo CFE. Mantém, igualmente, como atribuição do Presidente da República, a escolha e nomeação de seus membros, ficando, ainda, assegurada a representatividade das diversas regiões do país e das diversas modalidades de ensino. Quanto às formas de indicação dos conselheiros, a legislação inovou, introduzindo a representação por categoria. Ao definir, em seu art. 8º, que "pelo menos a metade, obrigatoriamente, dentre os indicados em listas elaboradas especialmente para cada Câmara", será feita "mediante consulta a entidades da sociedade civil, relacionadas às áreas de atuação dos respectivos colegiados" (BRASIL, 1996b), supera-se a forma de representação personalística de 100% da sua composição, e estabelece-se a paridade (50% de conselheiros oriundos do Estado e 50%, pelo menos, indicados por entidades da sociedade) na sua composição. Contudo, o governo resguardou a sua prerrogativa de indicação dos membros.
A composição bem como a sua forma de representação, instituídas no CNE, seriam indicativos de uma superação da representação por autorrepresentação em prol de uma representação cidadã?
A autonomia projetada para o CNE logo foi esgarçada, tendo em vista a forte intervenção do governo na nomeação de seus membros, e a restrição de suas competências de caráter propriamente deliberativo (CURY, 2000). Em relação às suas atribuições,
[...] mutatis mutandis, os pareceres e resoluções do Conselho se aproximam, por analogia, do quadro jurisprudencial [..]. Pois tais atos interpretam textos ora pouco claros na lei, ora tendentes a solucionar casos não previstos em lei como controvérsias a propósito de uma matéria [...]. (CURY, 1997, p. 10).
Se é certo que no CNE prevaleceu o seu quadro jurisprudencial e que as funções técnicas que lhes foram atribuídas o manteve distante da realidade cotidiana dos estabelecimentos de ensino, a ampliação da representação nele presente o fortaleceu como espaço de disputas, pois a institucionalidade tem um caráter contraditório. Se, por um lado, pode estabilizar situações e práticas rígidas que dificultam mudanças, exigindo
dos atores um processo crítico e reflexivo permanente; por outro, pode concretizar e consolidar mudanças sociais, dando-lhes permanência e continuidade (TEIXEIRA, 2001).
Nesse sentido,
Por mais que uma cultura de Conselhos de Educação ainda impregne seus atos, a expectativa hoje é de que eles devem conter, em alto grau, a dinâmica da participação, da abertura e do diálogo. Parece haver aqui algo homólogo com a análise da consciência do trabalhador feita por Antonio Gramsci. Este pensador indagava se havia uma duplicidade de consciências ou se, a rigor, não era uma só à qual era inerente a contradição. Duas consciências ou consciência contraditória? [...] Sem ter uma resposta definida, cumpre trazer à memória que a presença desta expectativa não é casual. Ela se nutre de [...] vertentes contaminadas por este espírito mais aberto, dialógico e democrático, e que tem, como causa próximas, as grandes movimentações sociais em torno da Constituinte que conduziu ao texto constitucional de 1988. (CURY, 2000, p. 53).
No que diz respeito aos estados, conforme o art. 10 da LDB/96, eles se incumbirão de:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino; II - definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; III - elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios; IV - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; VI – assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade o ensino médio.31 (BRASIL, 1996a).
Apesar de assegurar a organização, manutenção e desenvolvimento autônomos dos Sistemas Estaduais de Educação (SES), a LDB/96 não trata especificamente dos seus CEE32, o que leva Cury (1997) a questionar: “Que razão teria levado o legislador a
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Com a Lei nº. 12.061, de 27/10/2009 altera o inciso VI para “VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio a todos que o demandarem”. (BRASIL, 2009). E com a Lei nº 10.709, de 31/07/2003, que acrescenta incisos nos arts. 10 e 11 da LDB/96, foi incluído o ponto “VII - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual”. (BRASIL, 2003).
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Lembremos que anteriormente à este período, com exceção do Estado de Tocantins que ainda não existia, todos os estados brasileiros já tinham os seus respectivos CEE. Tocantins, instalado em 01/01/1989, institui o Conselho Estadual de Educação de Tocantins (CEE-TO) já no mesmo mês, através da Lei Estadual nº. 5, de 23/01/1989. (TOCANTINS, 2013).
não mencionar, expressamente, os Conselhos Estaduais de Educação como os ‘órgãos normativos’ dos respectivos sistemas [...]?” (CURY, 1997, p. 13).