Analisar a efetivação das diretrizes da NOB-RH/Suas é uma tarefa complexa, na medida em que, embora venham ocorrendo algumas mudanças, como o aumento na realização de concursos públicos, estas ainda são incipientes e difíceis de serem mensuradas.
O depoimento do gestor do município de pequeno porte demonstra que, apesar de julgar ser importante a NOB-RH/Suas, a discussão e efetivação de suas diretrizes constituem um fato muito distante da realidade que vivenciam, uma vez que a contratação de profissionais enfrenta muitas dificuldades, sejam elas financeiras e/ou burocráticas. A situação se repete em boa parte dos municípios de pequeno porte, nos quais existe apenas um único profissional responsável pela coordenação e execução das ações e falar sobre as diretrizes do documento não encontra lugar na realidade local:
(...) eu vejo que tem muita dificuldade de implantação(...) Ainda não teve nenhuma mudança motivada pela NOB-RH/Suas, a gente pretende, se Deus quiser, mas...deveria se contratar mais pessoal, principalmente aqui no órgão gestor mais uma assistente social e com o Cras montar a equipe técnica de acordo, acho que já melhoraria. Nós já previmos no orçamento do próximo ano, o recurso para a contratação de funcionários, mas não existe cargo vago na prefeitura. Vai ter que fazer um projeto de lei e passar pela câmara pra implantar o cargo tanto do assistente social quanto do psicólogo. A equipe técnica do órgão gestor também está insuficiente, vai fazer dez anos em janeiro de 2011 que eu entrei aqui na prefeitura. (PP 1)
Para o gestor do município de médio porte, a NOB-RH/Suas fortaleceu os argumentos para a ampliação do número de profissionais, porém, ele acredita que as mudanças que ocorreram no município se devem ao movimento que vem acontecendo no sentido de buscar a efetivação do Suas, sendo apoiadas na regulamentação que compõe o sistema:
Que nem, o aumento dos funcionários, foi por causa da NOB-RH/Suas que vai ter mais 1 AS em cada Cras, apesar de que no Guia Cras também tinha.... ah, eu acho que foi tanto pelo sistema, na implantação do Suas e também por causa da NOB-RH/Suas, mas acho que foi mais por causa da implantação do Suas que houve essa necessidade de adequação, mas aí cabe... a NOB veio fortalecer porque a gente falou, tem o sistema, agora, assim, com a NOB, acho que ficou mais fácil, é um documento que eu posso estar mostrando pro prefeito... então, hoje, existe um sistema e tem um documento que vai nortear o nosso trabalho, então acaba influenciando, eu acho que, assim, se não fosse a NOB, talvez a gente não conseguiria esse outro profissional que está vindo agora, mas se não fosse a NOB esses três técnicos que a gente conseguiu a mais, a gente não conseguiria. (PM)
Para este gestor de município de grande porte, as mudanças não foram motivadas pela NOB-RH/Suas, mas sim pela necessidade de reorganização trazida pelo Suas:
Teve mudança, mas não foi motivada pela NOB-RH/Suas, tanto que, também para o próximo ano, nós estamos já fazendo um estudo para uma mudança no nosso organograma contemplando a nova estrutura, aí eu vou mandar para a câmara, pra que isso seja feito... mas houve interna, né, a distribuição dos funcionários, isso houve, mas não houve ainda no nosso quadro, por exemplo, dentro do nosso organograma, não existe o Cras, o Creas, as pessoas tem essas funções (...)As mudanças foram feitas, mas não foi feita na lei, não houve alteração da lei e não houveram criação de cargos novos, o ano que vem eu vou readequar tudo isso.(PG 2)
Outro gestor, também de município de grande porte, acredita que a NOB-RH/Suas ainda não foi implantada e ressalta que as medidas que devem ser tomadas agora são para buscar essa efetivação:
(...) eu acho que a questão é só de execução e não de normatização (...)Acho que é por aí, mas acho que neste momento eu acho que ela está em pleno processo de implantação, eu acho que não está implantada.(PG 1)
Nesse sentido, é possível verificar que nos municípios pesquisados as mudanças foram impulsionadas pelo próprio processo de implantação do Suas e não pelas diretrizes estabelecidas pela NOB-RH/Suas, Obviamente, a NOB-RH/Suas é parte integrante do Suas, assim como as demais regulamentações, não sendo possível dissociá-las. Mas o que pretendemos evidenciar é que as mudanças verificadas se limitam à ampliação das equipes de referência para atender às exigências ocasionadas pela instalação das unidades de referência, e não se estendem às demais diretrizes da NOB-RH/Suas
A partir das entrevistas realizadas com os gestores municipais da assistência social, foi possível levantar algumas das principais problemáticas encontradas na gestão dos recursos humanos. Procuraremos assinalar quais são os fatores que dificultam a efetivação das diretrizes estabelecidas pela NOB-RH/Suas.
Um dos fatores mais apontados pelos gestores diz respeito ao aspecto financeiro, intimamente ligado a qualquer processo de gestão. A partir das novas configurações que a política de assistência social vem assumindo, com a instalação de unidades de atendimento e composição de equipes de referência, pressupõe-se um aumento significativo nos custos para a efetivação dessa política e, consequentemente, para a necessidade de se definir as fontes e as formas de organização do financiamento nas três esferas de governo. O co-financiamento se configura como um ponto estratégico para a gestão da assistência social como um todo e para a gestão do trabalho especificamente.
A fala do gestor a seguir indica as dificuldades que o município enfrenta para a ampliação do quadro de trabalhadores, uma vez que a necessidade de contratação esbarra nos limites orçamentários do município:
(...) principalmente a capacidade, mesmo, de contratação, não tem como contratar... eu acho que tem uma questão financeira, porque, como diz o nosso prefeito, o orçamento é um só, ele não triplica, não é linha de produção, é orçamento, é arrecadação, arrecadação
tem previsão, tem índices e olha que a gente tem feito um trabalho grande na cidade, o prefeito tem uma grande preocupação com a questão social. Orçamento é sempre orçamento, orçamento público ele não é produção, então ele não vai crescer, arrecadação depende do movimento econômico, depende de algumas coisas, depende de uma boa gestão. (PG 1)
Ainda sobre as dificuldades financeiras para a ampliação do quadro de funcionários, o gestor de município de pequeno porte coloca os limites que os municípios enfrentam no que concerne à LRF, intensificados pela baixa arrecadação comum a boa parte dos municípios de pequeno porte:
(...) os municípios reclamam tanto da questão da responsabilidade fiscal, da Lei de Responsabilidade Fiscal, então, o que o prefeito sempre fala pra gente, que a folha é enorme, né, e aí? Como que faz? Porque, algum tempinho atrás, a gente teve umas reuniões dos secretários e, aí, ele disse assim que a folha tinha que diminuir, tinha uma porção de funcionários que fazia hora extra e ele cortou todas as horas extras pra ver se conseguia diminuir o gasto com folha... a saúde e a educação são os que mais têm gasto, têm mais pessoal e, além disso, tem uma porcentagem para que seja usada e aí eles gastam, além disso, então, eu acho assim, essa parte que eu vejo, uma exigência da NOB, de contratação, e daí? E a folha? E o orçamento do município, como que fica? A questão da responsabilidade? Ele tem que gastar parece que somente 54% do orçamento, não sei se é até 60 ou 54%, mas é essa faixa aí, (...) já está a uns 50% mais ou menos, mas eles não querem chegar no limite, então não sei se teria uma outra saída, porque os municípios pequenos eles reclamam muito da folha.(PP 1)
Nesse sentido, é possível afirmar que os limites orçamentários se acentuam, nesses municípios, na medida em que enfrentam dificuldades em ampliar o orçamento público. De acordo com Fernandes (2008):
(...) é preciso considerar também a frágil situação financeira dos pequenos municípios. A instalação e manutenção das estruturas de gestão e funcionamento dos serviços públicos exigem recursos que, na maioria das vezes, os municípios não possuem em função de sua baixa capacidade de arrecadação, sobrevivendo apenas das transferências federais e estaduais (p. 198).
Na opinião do gestor do município de médio porte, uma das principais dificuldades em cumprir as determinações da NOB-RH/Suas refere-se ao alto custo que os municípios assumem na contratação de profissionais. Ele salienta que se o co-financiamento federal
pudesse ser utilizado para esse fim, certamente, ajudaria muito os municípios a comporem as suas equipes de referência. Interessante observar que esse gestor revela ter conhecimento superficial do projeto de lei que visa, entre outras coisas, autorizar a utilização de recursos federais para o pagamento de recursos humanos, desde que efetivos:
(...) acho que o governo federal deveria ajudar, nessa questão da contratação, porque a gente tem os projetos financiados pelo governo federal, só que a gente não pode gastar com recursos humanos, então, nessa parte... acho até que eu ouvi um papo, me parece que eles estão estudando, então, se for aprovado, vai ajudar bastante os municípios, porque hoje isso acaba pesando, entendeu, porque o valor que vem pra gente executar dentro de um Cras, o valor que gasta com profissional é muito maior do que o valor que vem pra gente fazer as oficinas, pra material de consumo, então eu acho que se a gente tivesse... eu não acho que todos os municípios estão preparados pra isso, entendeu? A gente vê pela região, até aqui... a gente está começando agora, ainda tem muita coisa que a gente está conseguindo, acho até que a gente está conseguindo atingir os objetivos, mas é um pouco lento, eu acho que, assim, é uma norma boa, que vai ajudar bastante a área da assistência, mas, assim, é difícil de ser cumprida, entendeu, o custo é muito alto (PM)
A pesquisa realizada por Ferreira revela que o co-financiamento foi uma das questões mais polêmicas nos debates para a pactuação da NOB-RH/Suas, ao lado da definição da composição das equipes de referência. A discussão centrou-se na necessidade de maior detalhamento da equipe mínima para viabilizar a proposta de financiamento com os recursos financeiros provenientes do FNAS, sendo estabelecido no documento que o financiamento se destinaria ao pagamento de pessoal que ingressou por meio de concurso público.
Ferreira (2010: 96-97) apresenta importante análise sobre as preocupações e ponderações contidas nas posições defendidas pelos representantes do Cfess e da SNAS durante a 143ª reunião do CNAS. A conselheira do Cfess, Ivanete Boschetti, expressa a preocupação de que os recursos destinados ao co-financiamento da remuneração dos trabalhadores representem uma expropriação dos recursos destinados à execução e ampliação dos serviços e apresenta a sugestão de que os recursos constem no FNAS a partir de uma rubrica própria para a gestão do trabalho.
Por sua vez, Simone Albuquerque, representante da SNAS, argumenta que a União repassa recursos financeiros aos municípios, através do Piso Básico, para organização dos serviços de proteção social básica e que os municípios que optam por utilizá-los para compor a equipes de trabalho já o fazem através de outros mecanismos que contribuem para a
precarização das condições de trabalho, ou seja, o recurso já é gasto com a contratação de profissionais, sendo então necessário discutir de que forma essa contratação se realiza.
Para Ferreira (2010), a preocupação expressada pelo Cfess demonstra que, para além da necessidade de trabalhadores concursados, existe também a necessidade de garantir as condições de infraestrutura para a sua realização. A autora continua sua reflexão apontando que essa posição defendida pelo Cfess não é contrária ao argumento apresentado pela SNAS, para a qual as condições materiais para o exercício profissional consistem em dever dos entes subnacionais.
Como analisado anteriormente, foi possível verificar, através das entrevistas realizadas, que a contratação de trabalhadores via entidades sociais é uma estratégia que vem sendo utilizada para suprir a necessidade de recursos humanos, fato que comprova o argumento apresentado por Simone Albuquerque de que a utilização de recursos federais para o pagamento de mão de obra já vem acontecendo, com o agravante de resultar na intensificação das formas de precarização dos contratos de trabalho.
A LRF estabelece normas para a utilização dos recursos públicos nas três esferas de governo e, entre outras determinações, destaca-se a seção II, artigo 19, que trata das despesas com pessoal e determina que o limite no caso dos municípios não deve ultrapassar 60% da sua receita corrente líquida. Nery lembra que a Lei Camata73 já estabelecia os limites com as despesas de pessoal, mas que o diferencial da LRF é a regulação das punições que devem ser aplicadas no caso de descumprimento de suas determinações e a ampliação do controle de outras despesas, além daquelas destinadas ao funcionalismo público.
A autora traz ainda uma análise importante sobre as implicações dessa lei para o funcionalismo público, afirmando que um dos resultados que podem ser percebidos é a ampliação da contratação de recursos humanos através de terceirizações, uma vez que esse tipo de despesa não é computada como destinada à manutenção do funcionalismo público (NERY, 2009: 57, nota 34).
Importante retomar o assunto já tratado no Capítulo 1 sobre os problemas existentes em torno da descentralização, que acabou se limitando ao repasse de responsabilidades, sem o devido repasse de recursos financeiros, aos municípios, que acabam assumindo o ônus financeiro da descentralização.
Nas entrevistas realizadas, os gestores demonstraram descontentamento quanto os valores dos co-financiamentos federal e estadual, uma vez que demonstraram que a maior
73 A Lei Complementar 82/95 regulamentava o artigo 169 da Constituição Federal e já determinava que o limite das despesas com pessoal deveria ser de 60% do orçamento municipal. (NERY, 2009: 57)
parte dos custos com a política de assistência social local ainda são assumidos pelo próprio município. Embora o co-financiamento federal seja expressivamente inferior à parcela assumida pelo município, ainda assim, é consideravelmente superior aos valores transferidos pela esfera estadual. Além disso, é necessário salientar que o governo federal demonstra uma tendência de ampliar o total de recursos transferidos aos municípios.
Nery aponta em seu estudo que houve uma evolução favorável nas transferências feitas pelo governo federal para os municípios. A autora apresenta alguns dados, retirados do jornal do MDS em julho de 2008, nos quais fica evidente o crescimento dos recursos disponíveis no ministério, que, em 2005, contava com R$ 18,3 bilhões e, em 2008, o valor foi para R$ 28,6 bilhões, e afirma que:
Tais dados revelam não somente a recondução do investimento para a assistência social, mas, também, e por consequência, a afirmação de uma opção política no que se refere à ascensão da área ao mesmo patamar das demais políticas sociais, particularmente às da Seguridade Social, para o enfrentamento das desigualdades sociais. (NERY, 2009: 65)
Por sua vez, o montante de recursos estaduais repassados aos municípios na região da Drads de Piracicaba permanece inalterado desde 2004, conforme já apontado anteriormente. Além disso, a NOB-RH/Suas não prevê a participação estadual no co-financiamento da gestão do trabalho, constituindo-se em uma lacuna a ser apontada, uma vez que se prevê a utilização de recursos federais para o pagamento da remuneração dos trabalhadores e o mesmo não acontece com os recursos estaduais. O co-financiamento estadual previsto na NOB-RH/Suas se limita somente à Política Nacional de Capacitação, ainda não formulada.
É necessário considerar que o financiamento encobre uma série de outras questões substantivas que estão influenciando a não implementação da NOB-RH/Suas, e que tem a ver com a concepção da política de assistência social enquanto política não contributiva, e de como ela integra o conjunto das políticas públicas, geralmente não contando com um lócus institucional próprio com status de secretaria, o que a faz permanecer à mercê do jogo de moeda política.
Quando aponta para a insuficiência de recursos nos municípios para a instalação de um número maior de equipamentos, o depoimento a seguir relaciona esse fato com a falta de apoio das demais esferas de governo e o repasse de responsabilidades ao município na gestão da política de assistência social. Também levanta uma questão importante, no que diz respeito
ao pouco peso político que a assistência social assume na gestão municipal, se comparada às demais políticas públicas, evidenciando a posição hierarquicamente inferior que ela ocupa:
Então vamos copiar o modelo inteiro, então ao lado de um PSF terá que ter um Centro de Referência da Assistência Social, e por que não? Hoje Piracicaba tem 40 PSFs, proporcionalmente... tem sete Cras, então nós precisaríamos que nós tivéssemos esse recurso do governo federal, não do município, já tivéssemos autorização para pagar recursos humanos, certo?(...) entre outras coisas, ela tem que cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal, agora você acha que o município vai deixar de fazer o atendimento fortemente o da saúde, ou mesmo a escola, porque a criança está ali, tem que por pra dentro, é obrigatório, tem os números, pra deixar pra assistência, que tem assim um atendimento esporádico, pra quem precisa... não vai, e eu não estou falando de gente insensível, de governo, até, que tem sensibilidade pra área social, mas a prática é essa. (PG 1)
Eles são obrigados a gastar com saúde 15%, eles são obrigados a gastar com a educação 25% e com a assistência, são obrigados? Não tem essa obrigação, então, por isso que é essa briga. Agora... a saúde está gastando mais do que 15%, a educação também, aí o que que sobra pra área da assistência? Então fica difícil.(...) Estes, dias eu conversei com o diretor administrativo da prefeitura e ele falou que a saúde está gastando 30%, a educação está gastando 30%, a folha gasta 50%... então dá 110%, ultrapassa... que jeito? (PP 1)
Esses depoimentos demonstram as diferenças existentes na gestão das políticas públicas de saúde e educação, evidenciando o papel secundário ocupado pela assistência social na gestão pública. Essa característica aponta para a dificuldade que a assistência social encontra para se estabelecer enquanto política pública, além disso, revela a dificuldade que ainda enfrenta para constituir um lócus institucional específico. Além disso, evidencia a existência de uma fragmentação nas políticas sociais e a ausência de intersetorialidade na gestão municipal, o que impossibilita o estabelecimento de ações conjuntas.
Essa dificuldade encontrada na constituição de um lócus institucional próprio dificulta a efetivação das ações específicas da assistência social, na medida em que muitas vezes ela acaba sendo organizada somente como processante das demais políticas. É preciso considerar que, quando a assistência social se ocupa em atender demandas que seriam de outras políticas, estão envolvidos esforços físicos e financeiros que oneram e causam prejuízo às ações específicas da assistência social, sobrecarregam as equipes técnicas e desviam o seu foco de atuação específico:
(..) que nem do Bolsa-Família, se eu não faço a pesagem quem é que faz? (...) antes era a gente que estava pesando, mas eu quero ver se eu acerto agora, mas não é o correto, eles têm que fazer a parte deles certinho. Não é o correto, mas a saúde não funciona direito aí sobrecarrega a gente porque a gente faz e, por conseguinte, a gente fica preocupada se não fizer porque não é a população mais humilde que vai sofrer? Mesmo que venha uma pessoa com exame de urgência você vai falar que eu sou da área da assistência e não vou atender? Quando chega aqui a gente quer resolver e é por isso que a demanda aumenta. (PP 1)
Porque tudo aquilo que os outros não fazem eles vêm, continuam vindo pra assistência, né, a falta da creche, a falta de não sei o quê, precisa do transporte, precisa de não sei o quê... ainda muito na linha da coisa material, em busca das coisas materiais, que é histórico, né? É uma marca da assistência, a política também vê assim, então é difícil de mudar isso, muito difícil, então aí também o próprio modelo do atendimento reforça isso, mesmo em vias de transferências de renda, então o que eu acho é que a gente não pode, e eu tenho dito isso sempre, que o que a gente não pode é perder de vista o que é que a gente faz, o que é que a gente deixa de fazer e porque que a gente faz assim, porque é que as coisas acontecem assim, e eu acho que isso tem sido interessante.(PG 1)
(...) o ano passado a gente fazia internação pela secretaria [para tratamento de