O Brasil apresenta-se como um importante player mundial para as alterações climáticas, tendo tradição de participação determinante em fóruns mundiais e em conferências nos organismos internacionais sobre o tema. O país foi o primeiro a assinar a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, em 1994.
O país possui importantes instrumentos firmados e institucionalizados sobre a questão das alterações dos climas do planeta. Fenner (2011) define que a agenda climática brasileira foi sendo desenvolvida mediante as discussões e negociações internacionais, os impactos significativos destas e pelos posicionamentos de atores políticos aliados.
Ao longo de 14 anos após a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre alterações climáticas, as negociações e discussões políticas internas acabaram por serem
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instrumentalizadas como política depois da construção e participação em diálogos globais e pela pressão interna de agentes vinculados a agenda climática, que passaram a esperar do país uma resposta, por exemplo, que apresentassem soluções para o bioma amazônico, vindo a participação em Copenhague (2009) e na Conferência das Partes (COP-16) em Cancun ser decisiva neste sentido (FENNER, 2011; MOTTA, 2011).
Fazendo um histórico das principais políticas públicas e instrumentos legais diretamente relacionados com as Alterações Climáticas, seu primeiro “diploma legislativo climático” foi o Decreto de 7 de julho de 1999 (BRASIL, 1999) que criou a Comissão Interministerial de Mudanças Climáticas.
O decreto estabeleceu uma comissão de nove ministérios objetivando articular as ações de governo decorrentes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima, conforme texto de lei. Foi o primeiro passo para pensar institucionalmente em âmbito federal as problemáticas que envolvem o fenômeno, vindo a Comissão sofrer modificação para inserção de novos ministérios pelo Decreto de 10 de janeiro de 2006 (BRASIL, 2006).
Com impacto direto nas problemáticas das alterações climáticas, em 2001 foi promulgada a Lei nº 10.295/2001 (BRASIL, 2001), visando responder uma crise no setor energético que passou a dotar limites máximos de consumo de energia à população, setores empresariais e industriais, sendo um exemplo paradigmático de falta de planejamento estatal anterior que levou a política do “racionamento” através da promulgação de uma lei com caráter coercitivo.
Em 2002, o ordenamento jurídico nacional, ainda para enfrentar a crise no setor energético, passou a estabelecer através da Lei nº 10.438/2002 um Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica, sendo marco para ações estatais, mesmo que de maneira difusa, como medida mitigatória às alterações climáticas, uma vez que fez expandir as perspectivas das energias renováveis em solo nacional.
Três anos depois e no sentido de melhorar ainda a eficiência energética do Brasil, a Lei nº 11.097/2005 passou a prever legalmente a introdução do biodiesel na matriz energética do país, que passou a ser mais fortemente uma das principais fontes alternativas do país, apesar de todas as suas contradições sociais e ambientais, já que fonte proveniente de investimento na monocultura açucareira e perpetuadora do sistema de produção agrícola latifundiária.
Na sequência, o Decreto nº 6.263 de 21 de novembro de 2007 instituiu o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima e orientou a elaboração do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, instituindo ainda o Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas (BRASIL, 2007).
Ainda no ano de 2007, o país promulgou o Plano Nacional de Energia – 2030, um estudo com natureza administrativa da União vinculado ao Ministério do Ambiente, pioneiro em desenvolver um planejamento a longo prazo de caráter energético, que foi alterado em 2014 sendo relançado com uma análise conjectural para o horizonte de 2050.
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Em 2008, finalmente foi lançado o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, que culminou na Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) através da Lei nº 12.187/2009, regulamentado posteriormente pelo Decreto nº 7.390/2010, que apresenta objetivos específicos e metas estabelecidas visando colaborar mundialmente para redução da emissão de GEE e criar condições nacionais para enfrentar os impactos das alterações climáticas com medidas adaptativas (BRASIL, 2009; 2010).
O Plano Nacional possui quatro eixos centrais temáticos: Mitigação; Vulnerabilidade, Impacto e Adaptação; Pesquisa e Desenvolvimento; e Capacitação e Divulgação, tendo por objetivos centrais a redução do desmatamento, a melhoria da eficiência energética do país e o investimento em energias renováveis. Com análises setoriais visa ainda um maior investimento em transportes ferroviários e aquáticos, transportes coletivos, o desenvolvimento de políticas públicas para os resíduos sólidos como o reaproveitamento do metano e a reciclagem de matérias nos centros urbanos (BRASIL 2007; 2009; 2010).
A Política Nacional prevê instrumentos de análises nos setores da economia, sendo que, a partir do enfoque setorial, se deve construir diretivas e ações para que ocorra a diminuição das emissões de gases com efeito estufa. Assim, perspectiva-se o abatimento de 36,1% a 38,9% das emissões de GEE até o ano de 2020, tendo por ano base 2005 (BRASIL, 2009).
Motta (2011) lembra que a criação e afirmação do PNMC possui importância política considerável em razão do caráter voluntário e por expressar um grau de preocupação e responsabilidade em relação as alterações climáticas mesmo diante da não vinculação ou coercitividade dos tratados globais sobre o tema. Imprime-se esta valoração, pois as regulações e avanços políticos no assunto têm se tornado mais imbricados e complexos pelos múltiplos interesses, regimentos legais e visões díspares dos países que discutem a agenda climática (ROMEIRO; PARENTE, 2011).
Com a promulgação do PNMC e sua orientação setorial, surge a necessidade no ordenamento jurídico brasileiro da construção de especializações setoriais como forma de refinar as formulações do plano.
Por exemplo, para o setor de agropecuária, em 2010 foi estabelecido o Plano ABC (Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura), objetivando o planejamento e adoção de tecnologias para produção agrícola sustentável para atingir os compromissos de redução da emissão de GEE; para o ramo energético o Plano Decenal de Energia avançou para um lapso temporal mais a frente; e para os transportes o Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM).
Estes documentos formulados contêm dimensões estratégicas de mitigação e propostas de ações concretas de adaptação às novas condições regimentais dos climas, assim como importantes caracterizações sobre os panoramas de emissões dos setores (BRASIL, 2015a). Tais
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medidas corroboram com a lei da PNMC, visando diminuir as vulnerabilidades dos sistemas humanos e naturais (BRASIL, 2015a).
O ano de 2009 e de 2010 foram de efervescência legislativa sobre as alterações climáticas. 2009 também foi marco temporal do lançamento da Lei nº 12.114/2009 (BRASIL 2009a) que instituiu o Fundo Nacional para Mudança Climática regulamentado no ano seguinte pelo Decreto º 7.343/2010. Os dois diplomas legais são instrumentos previstos no Política Nacional sobre Mudança do Clima e visam financiar projetos, estudos e empreendimentos que desenvolvam medidas mitigatórias e de adaptação aos impactos das alterações climáticas (BRASIL, 2009a; 2010a).
Em 2011, o Ministério de Minas e Energias lançou o Plano Nacional de Eficiência Energética em desdobramento do Plano Nacional de Energia - 2030, que considera as metas e os compromissos firmados pelo Plano Nacional sobre Mudança do Clima e as suas regulamentações. Seguindo a ordem cronológica estabelecida, em 2013 foi promulgada a Lei nº 12.805/2013, que estabeleceu a Política Nacional de Integração Lavoura-Pecuária-Floresta.
Esse diploma legal passou a gerar impacto direto, mesmo constituindo um uma política pública difusa voltada para preservação do ambiente, como vários diplomas legais já expostos, pois passou trazer como objetivos a melhora da produtividade agrícola com respeito a sustentabilidade e ainda a redução do desmatamento (BRASIL, 2013).
Em 2015, a Lei nº 13.186/2015 trouxe de forma pioneira a consolidação da Política de Educação para o Consumo Sustentável, que visa as mudanças de hábitos de consumo da sociedade brasileira e traz como objetivo geral exposto na sua conceituação e no seu art.1º parágrafo único: “O uso dos recursos naturais de forma a proporcionar qualidade de vida para a geração presente sem comprometer as necessidades das gerações futura” (BRASIL, 2015).
Em que pese essa evolução cronológica estabelecida com avanços significativos em termos legislativos e políticos através dos instrumentos legais e das políticas públicas apresentadas, o ano de 2016 passa a ser um marco de uma crise econômica, política e social no país.
No final do governo de Dilma Rousseff, foi aprovado o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima, através de Portaria presidencial de nº 150, sendo instrumento político elaborado com participação da sociedade civil, setores da iniciativa privada e governos estaduais e tendo por cerne a promoção da diminuição da vulnerabilidade as alterações climáticas.
O Brasil, no ano mencionado assumiu através do Acordo de Paris o aumento do objetivo de reduzir as emissões de GEE em 37% até 2025, com o indicativo de redução de 43% até 2030, tendo por ano base 2005. Com meta ambiciosa, foi assumido ainda o compromisso de não emissão total até 2011 de gases poluentes, representando em tese a “descarbonização” total da economia (BRASIL, 2017).
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Apesar da ratificação do Acordo de Paris no final do ano mencionado, várias medidas unilaterais do Poder Executivo nacional e do Poder Legislativo passaram a comprometer as metas estabelecidas pelo governo brasileiro.
Inúmeras associações ambientalistas passaram a questionar a legitimidade do processo político de destituição do governo Dilma Rousseff e os retrocessos posteriores a destituição na área ambiental, bem como o abrandamento de legislações outrora existentes por instrumentos que priorizaram, por exemplo, o avanço do agronegócio no bioma da Amazônia, a redução de áreas ambientalmente protegidas, a redução das áreas de parques nacionais, programa de estímulo ao carvão mineral, a perseguição a antropólogos, sociólogos e lideranças indígenas e de movimentos campesinos por determinação da Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), estruturas públicas políticas vinculadas a presidência da república.
Tais fatos podem ser constatados nas inúmeras cartas públicas de alerta subscritas por inúmeras associações, numa delas denominada “Carta Resista: Governo e Ruralistas se unem contra o futuro do país” 63 associações assinam, ou na análise das Medidas Provisórias 758/2016 e 759/2016, que são atos legislativos unilaterais da presidência da república e justificam os alertas. (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2016; 2017; 2017a; 2017b; 2017c; 2017d; 2017e; 2017f; 2017g; WWF- BRASIL et al, 2016; 2017; BRASIL, 2016; 2016a).
Conforme abordagem cronológica proposta foi possível fazer a seguinte tabela:
Tabela 7: Cronologia de Políticas Públicas e Legislação para as Alterações Climáticas no Brasil
1999 Comissão Nacional de Mudanças Climáticas
2001 Lei nº 10.294/2001 - Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia 2002 Lei nº 10.438/2002 - Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica 2005 Lei nº 11.097/2005 - Introdução do biodiesel na matriz energética do país
2006 Decreto de 10 de janeiro de 2006 - Modificação da Comissão Nacional de Mudanças Climáticas
2007 Plano Nacional de Energia – 2030; Decreto nº 6.263/2007 - Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima; Fórum Brasileiro de Mudança do Clima
2008 Plano Nacional sobre Mudança do Clima
2009 Lei nº 12.187/2009 – Política Nacional sobre Mudança do Clima; Lei nº 12.114/2009 - Fundo Nacional para Mudança do Clima
2010 Decreto nº 7.390/2010 Regulamentação do Plano Nacional sobre Mudança do Clima e do Fundo Nacional para Mudança do Clima; Decreto nº 7.343/2010 Regulamentação do Fundo Nacional para Mudança do Clima; Planos Setoriais: Plano ABC – Plano Setorial de Mitigação e de Adaptação às Mudanças Climáticas para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura; Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima (PSTM).
2011 Plano Nacional de Eficiência Energética
2013 Lei nº 12.805/2013 - Política Nacional de Integração Lavoura-Pecuária-Floresta.
2014 Plano Nacional de Energia – 2050
2015 Lei nº 13203/2015 - Política Nacional de Integração Lavoura-Pecuária-Floresta; Lei nº 13.186/2015 - Política de Educação para o Consumo Sustentável
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Fonte: Elaborada pelo autor
Neste processo cronológico evidenciado, após o surgimento da Política Nacional para Mudança do Clima, começou a ocorrer demandas de ampliação das perspectivas e propostas de estudos no país que desmembrasse as compreensões para as esferas locais, através também de pressões advindas da instrumentalização de políticas públicas e legislação em âmbitos numa escala territorial menor já existentes, e ainda por produções científicas sobre realidades de uma totalidade escalar mais específica que a nacional e global, como o caso de Rosman et al. (2009), Ferreira et al. (2011), Barbi (2014), Araújo (2014), Verges (2017).
5.2 Quadro legislativo e de políticas públicas da região nordeste em âmbito estadual para às