O artigo 2º da Lei 9.874, de 23 de novembro de 1999, que trata do processo administrativo no âmbito federal, inseriu a eficiência como um dos princípios norteadores da Administração Pública, anexado aos da legalidade, da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica e do interesse público.
Segundo Zylbersztajn e Sztajn (2005), eficiência pode ser definida como a aptidão para se obter o máximo ou o melhor resultado, com a menor perda ou o menor dispêndio de esforços possível. Nesse sentido, este conceito estaria associado à noção de rendimento e de produtividade de qualquer processo produtivo.
Para Figueiredo e Figueiredo (1986), o conceito de eficiência, ao ser utilizado como critério de avaliação de políticas e gastos governamentais, especialmente de políticas sociais, ganha, ainda, dimensão específica, em que, ao lado da noção estritamente econômica de custo-benefício, agrega-se a noção de custos e benefícios políticos. Para esses autores, o conceito de eficiência na esfera pública tem duas dimensões. De um lado, tem-se a eficiência instrumental, definida pela relação estrita entre custos econômicos e benefícios que são em geral tangíveis e divisíveis; de outro, tem-se a eficiência política,
definida pela relação entre os "custos" sociais ou políticos e os resultados e benefícios deles derivados.
Nessa mesma linha, Grotti (2003) enfatiza que a eficiência é um conceito econômico, relativo ao aproveitamento ótimo de recursos escassos disponíveis para a realização máxima de resultados desejados em prol do bem-estar social, e que não cabe ao Estado apenas alcançar resultados com os recursos que lhes são colocados à disposição pela sociedade – eficácia – mas efetuá-los da melhor forma, com o menor custo possível – eficiência28. Assim, no setor público, a eficiência englobaria aspectos relativos tanto ao modo de atuação do agente público, no desempenho de suas atribuições, quanto no modo de alocar os recursos públicos e organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública, para alcançar os melhores resultados na produção dos bens e na prestação serviços públicos.
Nesse contexto, o conceito de eficiência no que se refere aos gastos públicos, ou à execução orçamentária, pode ser tecnicamente compreendido em analogia com os princípios da teoria microeconômica da produção das firmas. De acordo com esta teoria, em uma função de produção da firma, ou do setor público, a eficiência pode ser revelada na relação técnica existente entre o produto ou benefício máximo obtido e o recurso utilizado no processo de produção deste produto. A função de produção é a fronteira que indica a maior quantidade possível de produto a ser obtido a partir de determinada quantidade de insumos.
Ao se analisar a eficiência de um gasto qualquer, deve-se levar em consideração a distinção entre eficiência técnica e eficiência alocativa (COELLI et al., 1998). A eficiência técnica refere-se à capacidade de uma instituição para obter a máxima produção, dado um conjunto de insumos. De outra forma, consiste em atingir determinado nível de produto com a menor quantidade de insumos possível. A eficiência alocativa é a capacidade de uma instituição em utilizar os insumos em proporções ótimas, no sentido de Pareto, dados os seus respectivos preços, obtendo a máxima quantidade de produtos. A combinação das duas medidas de eficiência resulta na eficiência econômica.
A eficiência técnica pode ser definida a partir de duas orientações alternativas: orientação-insumo e orientação-produto. Na orientação-insumo, a eficiência é analisada
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Conceitualmente, três elementos analíticos podem estar envolvidos num processo de avaliação de políticas públicas: eficiência, eficácia e efetividade. A eficiência está associada à competência técnica para se produzir resultados com o menor dispêndio de recursos e esforços possível. A eficácia está associada à realização dos objetivos traçados. A efetividade, por sua vez, diz respeito ao grau de correspondência entre os objetivos traçados e os resultados alcançados (MARINHO E FAÇANHA, 2001).
pela combinação ótima de insumos necessária para atingir certo nível de produto; sob a ótica da orientação-produto, ela se refere a quantidades ótimas de produtos que podem ser produzidas, utilizando-se determinado nível de insumo.
Na análise sob orientação-insumo, a ineficiência técnica é resultante do uso excessivo de insumos para dado nível de resultado ou produto gerado, enquanto a ineficiência alocativa decorre da alocação inadequada desses insumos, dados seus respectivos preços relativos.
Na análise sob orientação-produto, a ineficiência técnica é resultante do nível de produtos aquém do seu potencial, dado o nível de insumos utilizados, enquanto a ineficiência alocativa decorre da alocação inadequada desses produtos, dados seus respectivos preços relativos.
Fonte: Coelli et al. (1998).
Figura 2 – Medidas de eficiência com orientação-produto (a) e orientação-insumo (b).
A Figura 2a ilustra a produção de dois produtos
(
Y1 eY2)
e o uso de um único insumo X . Considerando uma análise com orientação-produto, a curva ZZ' representa a fronteira de possibilidade de produção unitária eficiente, ou a curva de transformação unitária.Nesses termos, o ponto A representa a produção ineficiente de uma instituição, dado que está abaixo da curva de possibilidades de produção. A ineficiência técnica
( )
ET , nesse caso, é representada pela distância AB, sendo 0< ET ≤1, e indica que, com a mesma quantidade de insumos utilizada, mais produtos poderiam ser produzidos.possível obter o ponto cuja combinação de Y e 1 Y proporcionaria maior quantidade de 2 produtos ao mínimo custo. Este seria o ponto de tangência entre a curva de possibilidade de produção ZZ' e a isoreceita DD', representado por B', na Figura 2a. Neste ponto, a taxa marginal de transformação entre os produtos é igual à razão dos preços desses produtos. A distância BC representaria a expansão possível no produto, utilizando a mesma quantidade de X . Assim, a eficiência alocativa ocorreria em B'. A eficiência alocativa
( )
EA da unidade produtora seria dada por OB OC, sendo0< EA≤1.A partir da Figura 2b, considerando uma análise com a orientação-insumo, SS' representa a isoquanta unitária de uma instituição totalmente eficiente. Qualquer ponto sobre esta curva representa as diferentes combinações mínimas possíveis dos insumos X 1 e X , necessárias à produção de uma unidade de produto 2
( )
Y . Assim, a curva SS’ representa a fronteira de possibilidades de utilização eficiente dos insumos. Se a quantidade de insumos, utilizada para produzir uma unidade de produto, for definida no ponto P, a ineficiência técnica dessa combinação poderá ser medida pela distância QP. Dessa forma, o mesmo nível de produto (uma unidade) poderia ser produzido pela combinação definida em Q, ponto situado sobre a isoquanta unitária SS', que utiliza menos quantidade de insumos. Nesse caso, o grau de eficiência técnica( )
ET seria definido por OQ OP, sendo 0< ET ≤1.O conhecimento da razão entre os preços dos insumos x e 1 x utilizados na 2 produção, representada pela isocusto AA', permitiria saber o ponto de mínimo custo necessário para produzir uma unidade de produto. Este ponto é o de tangência entre a isoquanta SS' e a isocusto AA', representado por Q' (Figura 2b), em que a taxa marginal de substituição técnica entre os insumos é igual à razão dos preços desses insumos. Dessa forma, a distância RQ representa a redução possível nos custos, para que a produção de uma unidade de produto seja alocativamente eficiente. Nesse caso, a eficiência alocativa
( )
EA da unidade produtora seria dada porOR OQ, sendo 0< EA≤1.Tendo em vista (i) que as quantidades e os preços relativos dos insumos e produtos das diversas rubricas orçamentárias são desconhecidos29; (ii) que as áreas de ação
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As informações geradas pelo sistema contábil atualmente adotado pelo setor público no Brasil baseiam-se no regime misto de fluxos de caixa (para o lançamento das receitas) e de competência (para o lançamento das despesas). De forma geral, os contabilistas criticam muito a contabilização feita desta forma, pois esse sistema não fornece as informações necessárias e suficientes para medir os reais custos no setor público. Para medir os custos, é preciso conhecer os recursos efetivamente consumidos na provisão de um
no setor público não são substitutas umas das outras, em termos alocativos de recursos e resultados; e (iii) que o montante de recursos destinados a cada área é, maioria das vezes, exógeno, posto que definido em orçamento; busca-se, neste estudo, analisar a eficiência técnica dos gastos públicos na produção de resultados, por área de ação da esfera estadual, com orientação-produto30. Dessa forma, a eficiência técnica de que se trata o presente trabalho refere ao máximo de produto gerado, por unidade de recurso executado.