O cumprimento da determinação do TCU sobre a realização de sondagem da forma mais completa possível, em relação à execução de projetos rodoviários, especialmente do tipo
greenfield como a estudada acima, ocasiona, em tese, maior dispêndio de tempo e de recursos
na fase anterior à contratação, porém, sem grandes problemas concernentes à questão
grãos elementares não constituintes das rochas, com adição eventual de partículas fibrosas de material carbonoso e matéria orgânica em estado coloidal” (NBR 6502). Os tipos de solo são categorizados pela mesma norma técnica por :muito mole, mole, médio, rijo e duro.
143 Disponível em:
<http://www.valec.gov.br/download/normastecnicas/especificacoes_de_projeto/Estudos%20geotecnológicos%2 0-%2080-EG-000A-29-0000%20Rev7.pdf>. Acesso em: 8 nov. 2015
fundiária. Isso porque, em geral, a maior parte dessas estruturas é implantada em áreas despovoadas, com maior facilidade de acesso para a análise do solo.
Porém, quanto a obras realizadas em áreas urbanas, não se pode considerar essa mesma situação.
No Município do Rio de Janeiro existem cerca de 2 milhões de pessoas residindo em 763 comunidades populares144. Notoriamente, a imensa maioria dessas localidades não possui qualquer tipo de infraestrutura. A omissão histórica do Poder Público resultou em aglomerados de pessoas sem ordenamento e que podem, em muitas ocasiões, ser consideradas estruturas de organização à margem do Estado.
Por isso, a Administração Pública vem investindo bastante nas favelas. No ano de 2013 estavam previstas obras de cerca de R$ 2,6 bilhões145 apenas no Município do Rio de Janeiro. Portanto, cuidam-se de grandes obras que merecem ser estudadas. Ocorre que executar obras nesses locais é extremamente difícil.
A mobilização é normalmente feita de forma precária, ainda mais quando realizada em morros. As vielas impedem a subida de equipamentos e material. Além disso, todo o cronograma físico-financeiro sofre com intercorrências sociais, que fogem de qualquer possibilidade de controle prévio da Administração Pública, como violência e mesmo alteração da conformação física das moradias. Passagens antes existentes na fase de projeto não podem ser utilizadas no momento da execução do contrato porque instalado no local uma nova birosca ou até mesmo uma pequena quadra de futebol; casas pequenas, em pouco tempo, tornam-se prédios de quatro andares. A guerra do tráfico pode paralisar o andamento dos serviços, exigindo o pagamento de custos superiores, até mesmo em pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro.
A falta de direito de propriedade gera enorme incentivo para que os moradores deixem de investir em suas casas, ainda que tenham recurso para isso146. Nessa linha, é muito interessante analisar os apontamento de Hernando de Soto:
144 Pesquisa divulgada pelo Instituto Data Favela em 2014 mostrou que os dois milhões de moradores das favelas do
Rio formariam o sétimo maior município do Brasil, com uma população maior do que capitais como Manaus, Recife, Curitiba e Porto Alegre. Ainda segundo a pesquisa, juntos, os moradores das comunidades cariocas têm renda anual de R$ 12,3 bilhões e são responsáveis por 19% do total da renda dos brasileiros que moram em favelas. Já a renda média mensal é R$ 965 (Disponível em: <http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2014/09/com-2-milhoes-de-moradores- favelas-do-rio-seriam-7-maior-cidade-do-pais.html>. Acesso em: 08/11/2015.
145(Disponível em: <http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2013-06-14/favelas-cariocas-vao-receber-r-
26-bilhoes-em-obras-de-infraestrutura>. Acesso em: 08/11/2015
146“ m 2013, a média salarial do favelado era de 1.068 reais contra apenas 603 reais, em 2003. Trata-se de um
salto notável de 54,7%. No Brasil em geral, a renda pulou de 1.172 reais para 1.616 reais, uma evolução de 37,9%. Conclusão: na favela, o ritmo do avanço é mais acelerado. O bem-estar recente, portanto, tem relação
Em consequência, os informais preferiram investir em aparelhos eletrodomésticos e veículos, que são móveis e podem facilmente ser salvos em caso de erradicação ou desalojamento, em lugar de investimentos fixos, como encanamentos, esgoto, telhados e outros. Nesse sentido, não é estranho encontrar em assentamentos informais automóveis, televisores e outros tipos de artefatos que contrastam abertamente com a qualidade das construções. Essa subvalorização dos investimentos fixos significa que é pouco provável que o informal invista em sua moradia na mesma proporção que o proprietário de um terreno e edifício legais. Não é de estranhar, então, que as casas construídas informalmente estejam em muitos casos bastante descuidadas e que, por outro lado, não haja investimentos em saneamento público, com as graves consequências disso para o bem-estar de todos (SOTO, 1986, p. 227).
Nesse cenário de informalidade, os custos para a obtenção de todas as informações necessárias para a elaboração de um projeto executivo são enormes.
Pense-se na Rocinha, onde vivem, segundo o censo de 2010, cerca de 70.00 pessoas em 25.000 residências147. Em 2013, a Presidente Dilma Roussef anunciou obras de R$ 1,6 bilhões apenas nessa comunidade, ainda não licitadas. A intenção seria implantar redes de esgoto, drenagem, pavimentação e iluminação148. Assim como nas obras rodoviárias, é necessária a realização de estudos sobre o solo para que se possa elaborar o projeto executivo. Naquela região, nunca foram feitas obras desse porte e não se sabe, por exemplo, se existe uma fonte de água subterrânea, ou até mesmo um rio, que exijam soluções mais complexas de engenharia que as usualmente aplicadas.
direta com o processo contínuo de ascensão social e econômica. No cotidiano de lutas e desafios, os moradores das favelas favoreceram-se de mais recheio na carteira e mais comida na geladeira” (MEIRELLES e ATHAYDE, 2014, p. 30).
147Disponível em: <http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2011/12/maior-favela-do-pais-rocinha-discorda-
de-dados-de-populacao-do-ibge.html>. Acesso em: 13 nov. 2015.
148“Em breve, a Rocinha receberá obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) 2, um investimento
dos governos estadual e federal de R$ 1,6 bilhão para melhorar a qualidade de vida dos moradores da área pacificada. O anúncio foi feito nesta sexta-feira (10/5), durante a cerimônia que oficializou o início das intervenções complementares do PAC 1, na comunidade da Zona Sul.
As melhorias que serão realizadas pela Emop (Empresa de Obras Públicas) na complementação do PAC 1 incluem a construção do plano inclinado, a reurbanização do Caminho dos Boiadeiros, a revitalização do mercado popular, além de creche, localizada nas proximidades da Biblioteca Parque. O investimento será de R$ 22,5 milhões. As obras devem ser concluídas no fim do segundo semestre.
Com 140 metros de extensão, o plano inclinado, que terá três estações, ligará o acesso principal da Rocinha (Autoestrada Lagoa-Barra) ao fim da Rua 1, com uma estação intermediária na Travessa Esperança. Já no Caminho dos Boiadeiros, área de comércio na entrada da Rocinha, a Secretaria de Obras irá implantar rede de esgoto, além de pavimentar ruas e realizar intervenções urbanísticas. O espaço contará ainda com projeto de iluminação elaborado em acordo com as normas da Rio Luz, órgão da Prefeitura do Rio de Janeiro.
O mercado popular da comunidade também será revitalizado e contará com 31 lojas, praça de alimentação e terraço. Também estão previstas obras de drenagem, pavimentação, abastecimento de água, iluminação e
sinalização nas ruas do Valão e Via ul”. (Disponível em:
<http://www.rj.gov.br/web/imprensa/exibeconteudo;jsessionid=A3B4BB320C458B3C71EC126C44D6852A.lpo rtal2?p_p_id=exibeconteudo_INSTANCE_2wXQ&p_p_lifecycle=0&p_p_state=pop_up&p_p_mode=view&_ex ibeconteudo_INSTANCE_2wXQ_struts_action=%2Fext%2Fexibeconteudo%2Fview&_exibeconteudo_INSTA NCE_2wXQ_groupId=103138&_exibeconteudo_INSTANCE_2wXQ_articleId=1571296&_exibeconteudo_INS TANCE_2wXQ_viewMode=print>. Acesso em: 2 dez. 2015)
A única forma de realizar a sondagem seria retirando diversas casas para que os furos pudessem ser feitos (inclusive para viabilizar a chegada das máquinas ao local). Para tanto, é necessário indenizar as benfeitorias149, na medida em que a desapropriação normalmente não pode ser promovida, pois não há regularidade quanto à propriedade. Cuida-se de processo demorado e que causa grande conflito social. Muitos moradores simplesmente não concordam com os valores e não aceitam se retirar do local.
Figura 2 - Rocinha
Fonte: Genilson Araújo
Para o Autor peruano retromencionado, a informalidade cria ainda a existência de organizações diferentes em um pequeno espaço. A mistura de interesses impede a concentração uniforme de esforços em torno de um objetivo único, como o investimento em bens que possam agregar utilidade à comunidade. Assim, a presença do Estado é de extrema relevância para que possa canalizar os recursos existentes de forma a ser promovido o
149 No Estado do Rio de Janeiro a indenização de benfeitorias é regulada pelo Decreto nº 43.415/12. Os
moradores têm a opção de escolherem pela compra assistida na própria comunidade, o recebimento de uma unidade habitacional construída pelo Estado ou a indenização.
desenvolvimento da infraestrutura. O problema é que, muitas vezes, o Estado tem que agir com força, pois não possui formas de convencimento pacífico nesse ambiente de caos social:
Tomemos como exemplo um assentamento informal onde se pretenda construir uma rua que custa 3.000 intis. No assentamento vivem cinquenta famílias, dez das quais dizem avaliar a construção da rua em duzentos intis e as quarenta restantes só em cinquenta. Isso significa que a coletividade em sua totalidade confere um valor de 4.000 intis, o que implica que é benéfico construí-la se tal avaliação excede o custo de construção. Mas, se há submissão ao voto da maioria, onde cada família será gravada com uma parte proporcional do custo (sessenta intis), o projeto de construção da rua será deixado de lado, já que quarenta das cinquenta famílias vão considerar-se perdedoras líquidas, na medida em que sua avaliação do benefício é menor. Uma presença mais ativa do Estado pode evitar essas dificuldades, simplesmente obrigando todos a pagarem através de impostos (SOTO, 1986, p. 226).
Após a realização dos serviços de sondagem, será preciso murar a área e vigiá-la, visto que provavelmente será invadida. Essa situação ocorrerá em inúmeras localidades, pois, especificamente no caso da Rocinha, tratam-se de intervenções em toda a área da comunidade, a maior favela do país.
A lógica da razoabilidade diz que deve haver possibilidade, nesses casos históricos de primeira intervenção no solo, em locais de grande pressão populacional e de conflitos sociais, de celebração do contrato de obras a partir de um projeto incompleto, que poderá ser muito modificado. As soluções de engenharia forçosamente deverão ser obtidas com a obra em curso, pois o custo social para a obtenção de todas as informações não compensa a elaboração de um projeto mais completo.
Deve existir uma margem de decisão política – e não apenas econômica - sobre a possibilidade de realização de sondagem incompleta vis a vis a exigência de licitação. O conflito social e os problemas daí decorrentes podem ser considerados suficientes para que se decida por uma contratação na qual se saiba, de antemão, que será alterada.
Visto que o projeto básico poderá guardar incompletude, inclusive potencialmente capaz de gerar alterações qualitativas acima de 25%, cumpre, no próximo tópico, discutir uma forma de superar as dificuldades trazidas pelo atual entendimento do TCU. Uma possibilidade nesse sentido é que a Administração Pública venha a exercer poder normativo a fim de aclarar as lacunas da lei.
4.3 EXERCÍCIO DE PODER NORMATIVO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA