Os processos de inovação produtiva são cruciais e centrais na abordagem heterodoxa de política industrial. Uma definição de “inovação” amplamente aceita pela comunidade
58 “Uma nova forma de conceber e conduzir a política industrial surgiu recentemente na literatura. Ela se afasta
da visão 'dicotômica' do papel do Estado, para uma abordagem orientada para o processo, induzida por múltiplos envolvidos, flexível e aberta. A nova política industrial é vista como um "processo de descoberta", onde empresários, governos e outras partes interessadas se reúnem para aprender uns com os outros sobre os custos e as oportunidades e participar da coordenação estratégica, para selecionar as melhores opções para a diversificação industrial. Acordar e manter as escolhas sobre as visões existentes entre os setores público e privado, a fim de tomar decisões estratégicas. Responsabilizar as partes interessadas e liderança são cruciais para a tomada de decisão, uma vez que facilitam tanto o processo de implementação e aumentam as chances de sucesso.” (Tradução livre do autor)
científica e empresarial é baseada no conceito do “Manual de Oslo” da OCDE59: inovação tecnológica se refere à entrada no mercado de um produto (bem ou serviço) tecnologicamente novo ou substancialmente aprimorado, pela introdução na empresa de um processo produtivo tecnologicamente novo ou substancialmente aprimorado. “Inovação” diz respeito a um produto e/ou processo novo para a empresa, não sendo necessariamente novo para o mercado/setor de atuação, podendo ter sido desenvolvido pela própria empresa ou por outra instituição. Pode resultar de novos desenvolvimentos tecnológicos, de novas combinações de tecnologias existentes ou da utilização de outros conhecimentos adquiridos pela empresa. A capacidade de inovação permanente de produtos e processos é uma das condições necessárias para sustentabilidade de qualquer modelo de crescimento econômico.60
O processo de inovação pode ser radical ou incremental. A inovação radical está relacionada à introdução de um novo produto, processo ou forma de organização da produção substancialmente nova e distinta da anterior. Isto pode produzir uma ruptura estrutural com o padrão tecnológico pré-existente dando origem à novos setores, cadeias produtivas inteiras e negócios. A história econômica está cheia de exemplos deste tipo, quase todos os inventos disseminados no curso das revoluções industriais do século XVIII cumpriram este papel. Outro evento mais contemporâneo, de inovação radical, pode ser identificado na revolução da microeletrônica a partir dos anos cinquenta. Segundo Freeman (1988), este tipo de inovação que cria novos mercados e novas formas de relação capital-trabalho podem ser identificados como novos “paradigmas tecno-econômicos”.
O processo inovativo não segue uma linearidade que inicia no laboratório do cientista e termina na linha de montagem da fábrica (science push) ou se limita aos meros incentivos operados pelo mercado (market-pull). A complexidade, não linearidade e interatividade entre múltiplos atores (públicos e privados) são dimensões fundamentais para tentar entender o processo como ele realmente ocorre na realidade concreta do mundo produtivo. A descontinuidade e irregularidade fazem do processo inovativo na maioria dos casos um evento que ocorre como um “surto” em determinado tempo e espaço, na fase inicial envolvendo um número muito pequeno de empresas. Isto faz com que a incerteza (sobre a lucratividade de
59 “The nature of innovation and the evolution of the productive system, technology and productivity: the
challenge for economic policy”, OECD, 1991, Paris.
60 Foi o economista austríaco Joseph Schumpeter que, na primeira metade deste século, colocou o tema da
inovação tecnológica como fator fundamental para o desenvolvimento das empresas e países Entre as maiores obras de Schumpeter podemos citar “A Teoria do Desenvolvimento Econômico”, de 1911, (publicado pela Editora Abril Cultural, 1982, São Paulo) e “Capitalismo, Socialismo e Democracia”, de 1942 (publicado pela Editora Zahar, 1984, Rio de Janeiro).
novos produtos, por exemplo), seja um elemento presente em todo processo. A inovação também é um processo cumulativo no tempo, dependente da trajetória de desenvolvimento de um segmento ou mercado específico. Portanto, nem toda inovação resulta diretamente de um novo “invento” científico ou “descoberta” singular e inédita. Considerar a inovação como obra solitária de um cientista trabalhando em seu laboratório é um equívoco, uma imagem pitoresca longe da realidade. A inovação é sempre um processo coletivo que envolve múltiplos atores em ambiente de incerteza. Uma definição mais contemporânea contemplaria o sentido da busca, descoberta e experimentação, desenvolvimento, imitação e adoção de novos produtos, processos e novas técnicas organizativas (DOSI, 1988). Assim o conceito de inovação deve ser alargado para abranger toda e qualquer forma de melhoria produtiva que é nova onde surge ou se aplica, em determinado contexto sócio-técnico, mesmo que não o seja em outros. A inovação...
[...] não é mais vista como um processo de descoberta de novos princípios científicos ou tecnológicos, mas sim como um processo de aprendizado não linear. Esses estudos empíricos demonstraram pela primeira vez a importância de redes formais e informais de inovação [...] a partir da década de 1970, ampliou-se o entendimento da inovação, que passou a ser vista não mais como um ato isolado, mas como um processo de múltiplas fontes, derivando de complexas interações entre agentes [...] A inovação é cada vez mais entendida como sendo um processo que
resulta de complexas interações em nível local, nacional e mundial entre indivíduos, firmas e outras organizações voltadas à busca de novos conhecimentos. Esse foco em conhecimento, aprendizado e interatividade deu
sustentação á ideia de `sistemas de inovação´. (CASSIOLATO et alii, 2005, p. 513, grifo nosso)
Ou, nos termos colocados por ARBIX (2006):
A heterogeneidade de caminhos, vertentes, trilhas, atalhos que levam à inovação configuram uma constelação de variáveis que obscurecem a previsibilidade de seus resultados, dificultando a orientação para alocação de investimentos. Essa incerteza é a característica essencial da inovação. O desafio da sociologia é mostrar caminhos pelos quais as sociedades possam se apropriar dos benefícios da inovação, seja por meio de aperfeiçoamento institucional, mudanças no sistema de incentivos, seja pelo incentivo à pesquisa e desenvolvimento [...]. A questão central é que as grandes
inovações vêm ao mundo em condições muito primitivas, o que inviabiliza sua comercialização imediata. Ao mesmo tempo, as condições de previsibilidade de
seu desempenho futuro são absolutamente precárias. A realidade é que conhecemos muito pouco sobre eventuais impactos produzidos pelas inovações, seja sobre o sistema produtivo e a sociedade, seja sobre a sua própria condição e desdobramento. (p 152 e 152, grifo nosso)
É por isso que na literatura sobre o tema, o uso do termo “sistema de inovação” (nacionais, regionais ou locais) é muito recorrente (CASSIOLATO e LASTRES, 2000). De fato, não há formas ou instrumentos de inovação com aplicabilidade universal, independente do contexto sócio-tecnico em que estão inseridos os atores sociais. Daí o conceito reafirmado sempre de que inovação não é feita somente em países avançados, grandes empresas
multinacionais ou setores hi-tech. Inovação sempre será um processo em que as empresas dominam e implementam produtos e serviços que sejam novos para elas, mesmo que de fato estes serviços ou produtos não sejam novidades para seus concorrentes, nacionais ou internacionais. Uma visão correta da inovação deve focar sempre o desempenho da empresa no seu contexto e relações de concorrência e complementariedade, no seu entorno e ambiente. Os requerimentos necessários para atuação estatal na ótica neodesenvolvimentista para promoção das políticas de inovação, segundo Gadelha (2002) seriam baseados nos seguintes fatores:
1. Construção de competências dinâmicas, tais como a montagem de estruturas de orientação estratégica e de busca de novas formas de intervenção, centradas na prática da prospecção e no estabelecimento de formas diversas e descentralizadas de conectividade com a sociedade;
2. Fortalecimento dos mecanismos de seleção na ação pública, via formação de uma cultura de prestação de contas, controle e avaliação social (accountability);
3. Ação sistêmica e preservação da variedade na tomada de decisão dos agentes privados, garantindo ambientes competitivos e mecanismos de recompensa e punição próprios da dinâmica de mercado. Esta postura deve ser combinada com a preservação de um mix de ações prioritárias coordenadas pelo Estado, de interesse universal da sociedade; e
4. Redefinição do padrão de interação como setor privado, com a introdução de procedimentos automáticos e universais nas atividades de fomento à inovação, atenuando riscos, construindo capacidades tecnológicas em setores prioritários. Estes requerimentos foram, em parte, atendidos pela Lei de Inovação e pela Lei do Bem.
Os dois componentes centrais da dinâmica de evolução econômica são a geração de variedade tecnológica e a sua seleção pelo mercado. Há um trade off entre “geração de variedade” e “seleção pelo mercado” que precisa ser administrado pela ação da política pública estatal. O predomínio excessivo de políticas que estimulem a variedade tecnológica pode resultar na preservação de produtos e processos de competitividade inferior (subsídios à P&D, por exemplo), com geração de rendas parasitárias. Por sua vez o predomínio excessivo de políticas que estimulem a seleção pelo mercado poderia resultar em excessiva
concentração tecnológica, esgotando a diversidade de iniciativas potencialmente promissoras, com perda de dinamismo. A administração deste equilíbrio, em todo caso, deve fazer com que a política de incentivos sempre esteja condicionada à indicadores claros de desempenho, produtividade, qualidade, exportação e outros aspectos.
O ambiente institucional deve ser desenhado para que a pressão competitiva permita simultaneamente premiar a inovação e disseminar as novas tecnologias, o “inovador” e o “imitador” devem convergir sob as mesmas regras (o marco regulatório da propriedade intelectual, por exemplo). Cabe ao Estado, numa visão não ortodoxa, garantir que o “sistema nacional de inovação” promova incentivos extra mercado para evitar o risco de aprisionamento do sistema econômico aos paradigmas tecnológicos menos eficientes e promover as mudanças de paradigma (inovação radical) nos setores cujo mercado é incapaz de protagonizar, dada a dinâmica do curto prazo e limitação de racionalidade.
O ponto central da política pública é exatamente criar um sistema nacional de inovação capaz de preservar a um só tempo o estímulo à empresa inovadora – via marcos regulatórios de propriedade intelectual efetivos – e a capacidade de apropriabilidade, isto é, difusão da tecnologia inovativa pelos demais agentes econômicos. A base conceitual dos sistemas de inovação, tal como se estruturam nos países centrais, são os arranjos institucionais de parceria e cooperação público-privada. Uma aliança estratégica de interesses convergentes e mutuamente vigiados por órgãos de controle e think tanks não governamentais.
O centro dos argumentos que traduzem a política industrial moderna como uma política de inovação e, portanto, uma combinação inseparável entre política industrial e política tecnológica é a ideia da competitividade. A competição entre firmas é essencialmente um processo dinâmico, cheio de imperfeições e distorções. A rivalidade entre empresas é o combustível que alimenta a busca por diferenciação permanente de produtos e serviços, é isso que as faz inovadoras ou não. Diferente da visão das “falhas de mercado” – centrada na visão ortodoxa da “concorrência via preços” – a concorrência por inovação muda completamente os instrumentos públicos e as estratégias privadas. Se o mercado permanece relevante como espaço de seleção entre agentes, já não é mais como mecanismo de alocação dos recursos.
Na prática contemporânea dos governos, há uma mescla de instrumentos convencionais e heterodoxos, variando conforme a orientação política dos governos e as circunstâncias da conjuntura econômica interna e externa. Por isso há uma diversidade impressionante de instrumentos e domínios do que a literatura considera uma política
industrial de novo tipo, ou moderna. No quesito inovação o Brasil tem tido um desempenho contraditório. O gasto total (público e privado), por pesquisador em tempo integral foi em 2010, de US$ 166 mil, o segundo maior do mundo. As publicações brasileiras em revistas indexadas internacionais pularam de 0,8% da produção mundial, em 1995, para 2,7% em 2009, conforme o critério de produtividade estabelecido pela Capes e CNPq. O número de doutores diplomados saltou de 2,8 mil em 1996, para 10,7 mil em 2008. Por outro lado o número de patentes registradas foi de 103 em 2009, contra 1.665 registradas pela China no mesmo período. Nossos doutores vão para o magistério superior, só 0,8% dos pesquisadores de empresas privadas tem doutorado, o equivalente a 750 pessoas. A Coréia do Sul, com uma população quatro vezes menor, emprega 6 mil doutores nas empresas. Para Cavalcanti e Pereira (2013), o problema central não estaria na quantidade de recursos, mas na sua finalidade e gestão. A cultura de isolamento e até de hostilidade entre o ambiente acadêmico e o setor privado industrial, segundo estes autores, seria a base de inúmeras distorções acumuladas ao longo dos anos. A mais perversa delas teria sido a desconexão dos programas de pesquisa com as demandas industriais, gerando simultaneamente uma grande fragilidade na capacidade de inovação privada e uma baixa eficiência na aplicação de recursos públicos.