Como visto, o PLHIS é uma exigência do MCidades para adesão ao SNHIS. Seu formato básico é estabelecido pelo Ministério e fixado em três etapas distintas: metodologia, diagnóstico e estratégias de ação. Dentre as diretrizes constantes nas diversas etapas, cabe destacar duas em especial: o dimensionamento da quantidade de terras necessárias para o provimento habitacional e o levantamento de imóveis e terrenos ociosos da prefeitura. A primeira diretriz é uma demanda obrigatória para aprovação do plano. Seu destaque é dado em razão de ser ela uma base importante para a efetiva demarcação de reservas de terra para HIS, por intermédio de ZEIS, por exemplo. O levantamento de imóveis e terrenos ociosos da prefeitura é uma diretriz que se relaciona diretamente com o aproveitamento de imóveis vazios em áreas consolidadas. Além disso, vai ao encontro das ações federais, regulamentadas pela Lei 11.481/2007, que como visto, dispõe sobre a utilização de imóveis da União para fins habitacionais.
Ações como essa evidenciam que o PLHIS pode ser uma oportunidade importante para que o problema da ociosidade do estoque de imóveis passe a ser de fato percebido e ganhe densidade em âmbito municipal. É na escala da cidade que estatísticas como as da FJP, que indicam uma taxa de vacância residencial representativa para a RMBH, poderão ser melhor esmiuçadas. Além disso, o Plano abre espaço para que temáticas mais relevantes em cada município sejam priorizadas. Desse modo, se o diagnóstico assim o indicar a questão fundiária e a mobilização do estoque ocioso podem tornar-se centrais. Entretanto, como já mencionado, ainda que as diretrizes federais sejam favoráveis à inserção do tema nos planos, a grande maioria dos municípios que estão elaborando seus PLHIS não têm conhecimento
129 Segundo Rolnik et al. a determinação de prazos para a elaboração de planos municipais está vinculada à intenção de que não sejam criadas “leis que não pegam” (2008).
sobre a vacância residencial e apesar de demonstrarem uma clara percepção do volume de lotes vagos em seu território, os gestores não têm em mãos qualquer informação sistematizada, em condições de ser agregada ao conteúdo dos planos. Como já exposto, iniciativas federais e estaduais têm sido promovidas com o objetivo de capacitar os municípios para a elaboração dos Planos. Essas iniciativas defendem que o processo de elaboração é tão importante quanto o produto final, pois pretende agregar capacidade institucional à Prefeitura Municipal, muitas vezes desarticulada. Por esse ponto de vista, a elaboração do PLHIS serve não somente para viabilizar a mencionada adesão ao sistema nacional, mas também para tornar o ente federativo ciente de suas necessidades habitacionais e das possibilidades de que dispõe para resolvê-las, é nisso que apostam os gestores federais e estaduais. Há o entendimento de que ao integrar o sistema, o município passa a contar com a capacidade de planejamento e gestão da União, mas sem abrir mão de sua autonomia “deixando de apenas participar – de forma acrítica – das ações padronizadas que compõem os sistemas nacionais” (MINAS GERAIS, 2009, p. 12).
No entanto, na maioria dos casos o pressuposto de autonomia dos municípios não tem se feito cumprir. O formato dos planos proposto pelo MCidades é engessado e não considera a escala dos municípios. Isto significa dizer que a prefeitura de uma cidade com 20 mil habitantes deverá passar pelas mesmas etapas e elaborar os mesmos produtos que terão de ser feitos por um município com um milhão de pessoas, por exemplo. Definições como essa dificultam e burocratizam o processo de elaboração dos planos, que acabam se tornando apenas mais um protocolo a ser cumprido pelas prefeituras, assim como o ocorrido com os PDs. Inversamente à proposta inicial do MCidades e da SHIS/SEDRU-MG, passa-se à reprodução sem reflexão das diretrizes nacionais, reduz-se a autonomia dos municípios, e planos heterônomos, que dificilmente sairão do papel, são produzidos por equipes técnicas que, na grande maioria das vezes, vêm de outros municípios e não possuem uma vivência cotidiana da realidade com a qual irão trabalhar. Um fator que, segundo a SHIS/SEDRU-MG, contribui para o agravamento da situação é a definição do MCidades que estabelece que sejam empregados 80% dos recursos destinados aos municípios com a
contratação das equipes técnicas130. Os termos de referência para o contrato das
consultorias são objeto de curso específico ministrado pela CEF, agente operador do FNHIS. Outro dado importante é que para liberação dos recursos etapa a etapa, a CEF não examina conteúdo, mas sim o formato dos produtos entregues, o que faz com que retornemos ao problema anterior: não há diferenciação de planos de acordo com a escala e capacidade institucional dos municípios, todos devem cumprir, impreterivelmente, as mesmas etapas prescritas.
Pelo formato dificultoso e também pelo incentivo em reproduzir a lógica vigente manifesto pela CEF, as prefeituras se sentem estimuladas a terceirizarem por completo seus planos. No entanto, cabe refletir, que parte desse problema pode vir de um cômodo erro de interpretação. Não é de se estranhar que grande parte dos recursos para elaboração dos planos seja destinado a consultorias, afinal, os técnicos das prefeituras já recebem pelo trabalho que deverão desempenhar. Isso não soluciona a questão do engessamento dos planos, mas evidencia que talvez muitos municípios tenham se acomodado em sua inércia, pela ausência de cultura de planejamento ou mesmo por falta de funcionários disponíveis para se dedicarem exclusivamente à questão. Motivos como esses podem levar as prefeituras a entregarem a elaboração completa de seus planos às consultorias ao invés de estabelecerem um contrato colaborativo, mais dificultoso certamente, mas mais fiel às realidades de cada lugar. Isso é o que ocorre com muitos municípios da RMBH. Apesar de 14 deles131 se
encontrarem, segundo o MCidades, em situação regular quanto a adesão ao SNHIS, conversas com seus gestores demonstram que foram cumpridos apenas procedimentos burocráticos, sem qualquer atitude mais engajada por parte das Prefeituras. A elaboração de muitos planos já foi delegada a consultorias e os Conselhos e Fundos permanecem apenas no papel. Exceção à regra é o município de Jaboticatubas que elaborou um pré-projeto do Plano e está no aguardo do recebimento
130 Embora a destinação de 80% dos recursos se justifique pelo fato de os funcionários das prefeituras já terem seus salários, cabe lembrar que uma grande parte dos municípios têm orçamento muito exíguo e a realização de outras atividades, como a mobilização social que não está incluída na verba da consultoria, acaba sendo prejudicado.
131 Em documento expedido em março de 2010, o MCidades informa que 14 municípios da RMBH estão em situação regular frente ao SNHIS quanto a exigência das leis municipais que criam o Fundo Local de Habitação e seu Conselho Gestor. São eles: Belo Horizonte, Betim, Caeté, Contagem, Florestal, Jaboticatubas, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia, Sarzedo e Vespaziano.
da verba para a contratação de uma consultoria que auxilie nos expedientes burocráticos e na coleta de dados, sem assumir o processo por completo.
Outro desafio para a elaboração dos PLHIS é sua articulação com os PDs. Como visto, a integração da política de habitação à política urbana é um dos eixos da PNH. Desse modo, o MCidades coloca como fundamental que o PLHIS seja desenvolvido de forma articulada ao PD, de forma a possibilitar a ampliação do acesso à terra urbanizada às classes de menor renda. É indiscutível que esse seja um diálogo indispensável, no entanto, representa um grande desafio tendo em vista as condições dos PDs existentes – feitos em curtos períodos de tempo e desconectados das realidades municipais. Considerando os motivos já expostos, é de se esperar que a elaboração dos PLHIS caminhe no mesmo sentido.