A criação de uma nova metodologia para o OP de Jaboticabal a partir de 1999 aumentou a estruturação do processo participativo, ao se estabelecer uma nova instância de participação, cuja dinâmica era estruturada a partir da figura dos representantes eleitos nas Reuniões Regionais. Outros elementos de inovação adicionados ao processo se referem à possibilidade de deliberação sobre recursos e criação de uma dinâmica própria para as instâncias participativas.
Mesmo com essas inovações, a experiência do OP de Jaboticabal apresentou uma estruturação do ciclo de participação muito simplificada, ou “básica”, seguindo as alternativas de estruturação do ciclo de participação descritas por RIBEIRO e GRAZIA (2003) a partir das experiências do OP na gestão de 1997-2000.
Nessa categoria estão as experiências que apresentaram Reuniões Regionais, Reuniões Municipais Temáticas e Reuniões do Conselho Municipal do OP. Apesar de em Jaboticabal não terem existido essas duas últimas instâncias, a Conferência do OP teve alguns objetivos comuns em relação às Reuniões do Conselho Municipal do OP desenvolvidas em outras localidades.
Se por um lado a Conferência do OP substituiu o papel do Conselho na deliberação de prioridades municipais, a tarefa de acompanhamento da execução
orçamentária praticamente não ocorreu, pois representantes populares não se reuniram para tais procedimentos.
Desse modo, a simplificação excessiva no formato das instâncias de participação com o objetivo de “facilitar o entendimento da população”, pode prejudicar o andamento do processo ao eliminar etapas ou arenas que favoreceriam a co-gestão, a divisão de poder e principalmente, nesse caso, o acompanhamento das decisões tomadas nas instâncias do OP.
Esse fato vem reforçar a posição de RIBEIRO e GRAZIA (2003), que vêem com ressalvas a possibilidade de uma instância mais ampla (no caso de Jaboticabal, a Conferência do OP) substituir o Conselho do OP, entendido pelas autoras como “instância mais ágil e fundamental para desdobrar as decisões no decorrer do processo inteiro de controle do orçamento público”.
Além do não acompanhamento da execução orçamentária em suas múltiplas etapas, os “representantes” que se constituíram numa única figura de representação, também não se reuniram nas suas respectivas regiões para repassar informações das decisões tomadas no Orçamento Participativo e nem mesmo atuaram na mobilização da população para as Reuniões Regionais.
Pode-se até mesmo questionar se houve um real interesse por parte da administração em assegurar aos representantes atribuições relacionadas ao acompanhamento orçamentário e mobilização. Pelo modelo de regimento interno que foi elaborado (mas não implementado) pela equipe coordenadora (Anexo 1), fica claro que não caberia aos representantes tais competências.
Mas, de qualquer modo, pode-se dizer que a inexistência de um mecanismo que possibilitasse uma normatização interna à dinâmica do Orçamento Participativo (ex: regimento interno) e a ausência de instrumentos de “capacitação” (cursos,
palestras), são fatores de forte potencial explicativo da indefinição ou mesmo do não cumprimento de certos papéis pelos representantes.
Ao contrário de Porto Alegre, onde a maioria dos delegados e conselheiros tinha forte ligação com associações populares e, portanto, uma certa capacidade de autonomia, Jaboticabal apresenta uma baixa densidade associativa, além do fato dos representantes do OP terem pouca escolaridade. Isto tornaria mais importante a “capacitação” da população para o Orçamento Participativo.
A ausência de parâmetros de apoio às decisões nas instâncias de participação, pode ter dificultado a tarefa da população e dos representantes na escolha das demandas prioritárias para o município, além de caracterizar o OP como um processo descontextualizado dos programas e políticas mais amplas de Jaboticabal.
Em relação à participação, de modo geral, o OP de 1999-2002 envolveu uma média de 0,75 % da população do município, não muito diferente de outras experiências paulistas como revelaram os dados de CARVALHO et al (2002), para a gestão de 1997-2000. Comparado com a experiência do OP de Porto Alegre, o OP de Jaboticabal teve uma mobilização menor, pois o OP de Porto Alegre mobilizou aproximadamente entre 1,2 % e 1,5 % da população nesse mesmo período.
Quanto ao perfil dos participantes, referente somente ao ano de 1999, pode se dizer que o Orçamento Participativo de Jaboticabal se aproxima muito do perfil do OP de Porto Alegre de 1995, presente em FEDOZZI (1997) e a partir de 1998 em NAVARRO (2003).
Tanto em Jaboticabal como em Porto Alegre, os participantes estavam concentrados na faixa etária de até 41 anos, com primeiro grau incompleto e renda familiar de até cinco salários mínimos. Do mesmo modo, observou-se um pequeno
predomínio de pessoas do sexo feminino nas Reuniões Regionais de ambas as experiências.
Esse estudo de caso indica realmente uma tendência do Orçamento Participativo mobilizar principalmente uma faixa específica da sociedade: de renda e escolaridade baixa; o que para NAVARRO (2003), enfraqueceria o caráter deliberativo do processo em função de uma universalidade social restrita, mas por outro lado esse perfil se aproxima da configuração socioeconômica da cidade, visto como um fator positivo para AVRITZER (2003a), pois significa a possibilidade de reversão dos gastos sociais.
Mesmo ao considerarmos a perspectiva de Avritzer, não é possível afirmar em relação ao caso de Jaboticabal que o OP teve um potencial significado na reversão de gastos sociais, já que, como veremos adiante, o Orçamento Participativo do município não se constituiu na principal política orçamentária do município.
Já em relação aos representantes, percebe-se no caso de Jaboticabal a partir dos dados de 1999, que o perfil dos representantes não sofreu alteração significativa comparado com o perfil dos participantes das Reuniões Regionais, embora em alguns aspectos tenham ocorrido mudanças.
Em relação à distribuição por sexo, que foi possível analisar no período de 1999-2002, houve um predomínio de representantes do sexo masculino, embora no ano de 2000, as mulheres tenham sido a maioria entre os representantes.
Em relação à escolaridade percebeu-se que ocorreu entre os representantes um aumento do número de pessoas em relação à escolaridade com nível superior e uma diminuição dos participantes com primeiro grau incompleto comparado com o perfil das Reuniões Regionais.
Do mesmo modo, levando em consideração a renda houve um aumento de pessoas entre os representantes cuja renda familiar era superior a 5 salários mínimos. Desse modo, entre os representantes houve uma diminuição da diferença socioeconômica comparado com os participantes das Reuniões Regionais.
No caso de Jaboticabal verificou-se uma queda gradual de participantes entre 1999 a 2002 como se observa no gráfico 13. Não foi possível estabelecer uma correlação para a maioria das regiões entre a diminuição do número de participantes e não execução das demandas decididas na Conferência. Do mesmo modo, não foi possível estabelecer uma relação entre diminuição de participantes e demandas não aprovadas na Conferência. 0 100 200 300 400 500 600 1999 2000 2001 2002 anos nº de participantes
Gráfico 13- Número de Participantes das Reuniões Regionais do OP de 1999 a 2002
Para algumas regiões a não execução de demandas decididas na Conferência do OP teve uma relação com a diminuição do número de participantes, como as regiões 10 e 11, reforçando a hipótese de que a não execução das demandas no período estipulado desestimula a participação.