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A análise do perfil dos Dirigentes Municipais de Educação (DME) é indispensável para o entendimento da estrutura de governança da educação nos municípios e da eficiência e eficácia da gestão municipal da educação. Como vimos, as regras formais do ensino dão ao município prerrogativas e responsabilidades que impõem para sua execução a presença local de gestores qualificados para a condução da política municipal de educação.

Em função da compreensão desse fato e preocupados com o ajuste dos municípios ao processo de municipalização, a Undime (União dos Dirigentes Municipais de Educação)63 _{e a Unesco (Organização das Nações Unidas para a Educação, a} Ciência e a Cultura), resolveram realizar uma pesquisa - publicada em 2000, sobre o perfil desses dirigentes nos diversos municípios brasileiros - cujos principais pontos serão aqui utilizados para a caracterização desse ator, DME.

A pesquisa inicialmente abrangeu a totalidade dos municípios brasileiros, por meio de questionários; havendo, contudo, o retorno de 1.973 municípios, o que representa uma amostra significativa de 35% do total (WAISELFISZ e SILVA, 2000).

Os dados recolhidos revelam informações bastante interessantes sobre os DME. Cerca de dois terços deles, ou seja, 68,4%, são mulheres, com idade próxima aos 40 anos e, aproximadamente, 81% têm nível superior de escolaridade. Com relação a esse aspecto, Waiselfisz e Silva (2000) salientam que o nível de escolaridade dos DME estava ainda abaixo do mínimo exigido, visto que cerca de 19% deles não possuía nível universitário. Quanto às áreas de formação dos dirigentes, existe uma forte concentração em educação e pedagogia, assim como a especialização, quando realizada, também em mais de 71%, é voltada para a mesma, em especial no campo da didática, seguido da administração educacional.

A partir dos dados de escolaridade dos DME, os autores avaliam que “não há uma preocupação efetiva em imprimir-se um caráter mais técnico e científico à gestão

63 A Undime foi criada a partir do 1º. Encontro Nacional de Dirigentes Metropolitanos de Educação em 1986. Desse encontro foi assinada a Carta de Recife onde assumiu-se o objetivo de congregar os dirigentes municipais de ensino de todo o Brasil, bem como promover o processo de descentralização da eduação brasileira. Além disso, a Undime tem como principal objetivo, a formulação coletiva de políticas educacionais. (WAISELFISZ, 2000).

das políticas públicas educacionais de base local” (WAISELFISZ e SILVA, 2000, p. 66). Eles consideram que há a necessidade de mudança na política de acesso ao cargo de DME, com a busca da universalização da formação universitária. Além disso, chamam atenção para a importância de criação de programas permanentes de apoio à capacitação técnica dos DME, visto que as funções de gestão do sistema municipal de ensino são mais complexas e abrangentes do que o trabalho acadêmico e o dia-a-dia de uma unidade escolar. Essa questão fica evidente quando lembramos que o secretário é o gestor dos recursos do Fundef e também daqueles resultantes da vinculação constitucional para educação, devendo elaborar, planejar, executar e avaliar os Planos Municipais de Ensino, o PPA, a LDO e a LOA, com referência à educação.

No tocante ao preparo para o cargo, é relevante a informação de que cerca de 60% desses dirigentes exerciam o cargo pela primeira vez; dos 40% que haviam exercido o cargo antes, a maioria tinha sido na própria secretaria de educação. A remuneração dos DME é bastante heterogênea entre os diversos municípios, como mostra a tabela 12 a seguir; o que implicava uma média de R$ 1.069,36 em 2000. Outra informação importante, é que a remuneração desses dirigentes tinha pouca correlação com o tamanho do município ou com a dimensão da rede escolar, ou mesmo pela escolaridade dos DME. A partir da investigação dos pesquisadores, verificou-se que a correlação mais significativa (r=0,74) do salário dos DME, era com o dos vereadores do município.

Tabela 12 - Faixas de remuneração dos DME Fonte: WAISELFISZ e SILVA (2000)

A grande variação salarial encontrada demonstra a inexistência, até o momento da pesquisa, de uma identidade profissional dos DME, o que, no entender de Waiselfisz e Silva (2000), está bastante associada à quantidade de administrações municipais (são mais de 5.500); à elevada heterogeneidade regional em diversos aspectos, não só econômico, como político e social, o que implica que a importância dada ao cargo dependerá do estágio de desenvolvimento do município e, por fim, às questões conjunturais, ligadas aos mandatos políticos mais do que a referências profissionais exigidas para o cargo.

Essa avaliação é coerente com o nível de exigência técnica e acadêmica necessária para o cargo, requisito que conta com um grau de priorização menor, em boa parte das administrações, principalmente de pequenos municípios, do que os fatores de ordem política, de fidelidade pessoal ou de vinculação familiar, por exemplo (WAISELFISZ e SILVA, 2000).

Nesse sentido, a dimensão política do cargo dos DME ganha um destaque importante. A pesquisa revelou que existe uma grande e importante associação da filiação partidária com a definição do cargo de secretario da Educação, visto que 62,4% dos DME pesquisados são filiados a partidos políticos e, destes, 83,8% pertencem a um partido que compõe a base política do governo numa coalizão ou são do partido que governa diretamente o município. Dos filiados, apenas 11% haviam mudado de partido nos últimos três anos, com o objetivo de passar a integrar partidos da base governamental. Esse fato traz à baila uma questão importante ligada ao cargo de DME, visto que este é fruto de uma indicação política, mais do

Faixa no_{. %} até R$ 399,99 117 6,2% de R$ 400,00 até R$ 699,99 522 27,4% de R$ 700,00 até R$ 999,99 441 23,2% de R$ 1.000,00 até R$ 1.499,99 472 24,8% de R$ 1.500,00 até R$ 1.999,99 186 9,8% de R$ 2.000,00 até R$ 2.999,99 97 5,1% de R$ 3.000,00 até R$ 4.999,99 58 3,0% mais de R$ 5.000,00 9 0,5% Total 1.902 100,0%

que uma prerrogativa de preenchimento técnico, no sentido apontado pelos dados; isso mostra que, apesar de toda as regras institucionais criadas para vinculação de recursos e determinação de gastos em educação, não é possível tornar esta área isenta da política, isto é, como qualquer outra secretaria de governo, a pasta está sujeita às definições de natureza política.

Dos partidos indicados, ressalte-se a participação do PMDB, com 24,3% das filiações; o PSDB, com 18,3%; o PFL, com 17,4% e o PPB, com 10,6%, todos, partidos de grande representação congressual e nacional naquele momento (WAISELFISZ e SILVA, 2000). Esses dados reforçam a forte dimensão política do cargo e apontam para uma provável associação das definições nacionais na construção da institucionalidade local.

Se de fato a associação política entre as esferas de maior poder existe, isso pode ser um obstáculo à construção de novas formas de gestão local, que busquem a integração de novos atores, maior participação da comunidade escolar e do espectro da sociedade civil que tenha relevância para o ensino. A construção da institucionalidade local não pode ser apenas uma imposição de cima para baixo, antes, deve vir da caracterização local e passar por uma construção cooperativa do sistema de ensino, como é previsto na Constituição.

Na opinião de Waiselfisz e Silva (2000) a pesquisa mostra que os DME, em sua maioria, estavam amplamente vinculados à política partidária local, estadual ou nacional. Assim, segundo os autores, ainda que, em sua avaliação pessoal, os dirigentes pudessem discordar da forma de gestão predominante, isso representaria mais uma tensão cotidiana e uma instabilidade para a secretaria do que uma possibilidade real de implantação de práticas inovadoras de administração, se não estivessem ao menos sendo compartilhadas pelos prefeitos.

No que tange à organização do corpo gestor das secretarias municipais de ensino, a tabela 13, a seguir, revela que mais de 2/3 dos diretores das unidades escolares ainda eram indicados nos municípios à época da pesquisa, sendo apenas 7,1% deles eleitos pela comunidade; 2,9%; eleitos por colegiado e 12,6%, por concurso.

Tabela 13 - Mecanismos de seleção de diretor das escolas municipais, por UF e Região Fonte: WAISELFISZ e SILVA (2000).

Com referência ao corpo docente, a tabela 14 a seguir mostra que 2/3 dos professores da rede, isto é, 62,4%, eram estatutários; 16,6%, celetistas e 17,3%, tinham contrato temporário. Existem regiões onde os celetistas têm uma expressão mais relevante, porém, com exceção dos municípios do Acre e do Piauí, na maioria o percentual de estatutários supera o de professores celetistas (WAISELFISZ e SILVA, 2000). O grande percentual de professores concursados é certamente uma decorrência das exigências colocadas pela LDB e pela própria legislação do Fundef.

UF e Regiões concurso eleição

comunidade

eleição colegiado

concurso eleição

indicação outros total

Acre 0,0 33,3 0,0 0,0 66,7 0,0 100,0 Amazonas 10,0 14,1 0,0 0,0 75,9 0,0 100,0 Amapá 0,0 0,0 10,0 0,0 90,0 0,0 100,0 Pará 21,3 9,9 4,0 5,9 54,8 4,2 100,0 Rondônia 4,4 11,1 0,0 0,0 84,4 0,0 100,0 Roraima 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 0,0 100,0 Tocantins 13,1 2,4 0,0 0,0 80,9 3,6 100,0 NORTE 11,8 9,1 1,1 1,4 74,2 2,3 100,0 Alagoas 27,7 3,8 0,0 10,8 57,7 0,0 100,0 Bahia 12,3 2,1 2,2 2,5 76,4 4,5 100,0 Ceará 15,2 2,6 1,3 1,0 77,9 2,0 100,0 Maranhão 30,0 3,6 0,0 2,6 60,5 3,3 100,0 Paraíba 9,9 3,3 0,0 3,4 80,0 3,4 100,0 Pernambuco 11,7 1,5 0,7 1,0 82,3 2,7 100,0 Piauí 13,8 3,5 0,0 0,0 80,2 2,5 100,0 Rio Grande do Norte 5,3 0,0 0,0 0,0 92,8 1,9 100,0 Sergipe 0,7 0,8 0,2 3,5 92,3 2,5 100,0 NORDESTE 13,0 2,2 0,8 2,2 78,8 3,0 100,0 Espírito Santo 0,0 7,5 8,3 16,2 63,8 4,2 100,0 Minas Gerais 6,8 14,0 2,5 7,8 63,9 4,9 100,0 Rio de Janeiro 8,0 10,5 6,0 7,8 60,2 7,5 100,0 São Paulo 21,0 1,4 5,2 2,4 61,8 8,2 100,0 SUDESTE 12,9 7,7 4,3 5,8 62,8 6,5 100,0 Paraná 10,1 16,6 5,1 12,4 51,5 4,4 100,0 Rio Grande do Sul 15,9 11,3 4,7 9,0 57,1 1,9 100,0 Santa Catarina 8,9 3,0 3,0 1,5 80,1 3,5 100,0 SUL 12,7 11,8 4,6 8,9 58,9 3,0 100,0 Goiás 14,6 2,4 1,4 7,5 71,6 2,4 100,0 Mato Grosso do Sul 0,0 19,7 1,7 5,7 69,7 3,1 100,0 Mato Grosso 12,6 14,0 7,8 11,6 53,0 1,0 100,0 CENTRO-OESTE 10,6 9,5 3,2 8,1 66,4 2,2 100,0 BRASIL 12,6 7,1 2,9 5,4 68,0 3,8 100,0

Tabela 14 - Situação dos professores da rede municipal por UF e região. Fonte: WAISELFISZ e SILVA, 2000.

Essas informações são relevantes na construção de uma prática de gestão mais centralizada do que participativa e a constituição do corpo burocrático sob fortes bases estatutárias revela também a tendência à associação profissional e corporativista nos moldes apresentados por Dixit (2002), no capítulo 1.

Com relação à forma de gestão das secretarias municipais de ensino, a pesquisa traz ainda outras informações interessantes, no sentido da pouca prevalência da gestão participativa. Os dados coletados com referência ao eixo de gestão demonstraram que 26,6% dos dirigentes adotam um eixo eficientista; seguido por outro que enfoca a autonomia escolar, adotado por 25% dos dirigentes, e apenas 4,2% dos pesquisados escolhem como eixo, a gestão participativa; o restante DME

UF e Regiões estatutário CLT contrato

temporário sem contrato outros total _No_{. de} casos da amostra Acre 33,3 57,5 9,2 0,0 0,0 100,0 6 Amazonas 50,3 4,1 37,5 8,1 0,0 100,0 16 Amapá 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 1 Pará 45,8 7,1 39,4 4,5 3,2 100,0 19 Rondônia 66,7 18,2 15,1 0,0 0,0 100,0 11 Roraima 33,3 0,0 0,0 33,3 33,3 100,0 3 Tocantins 54,8 6,5 37,6 0,6 0,5 100,0 33 NORTE 51,9 10,8 31,6 3,8 2,0 100,0 89 Alagoas 60,1 25,6 13,3 0,3 0,7 100,0 29 Bahia 47,9 20,2 24,5 3,8 3,6 100,0 148 Ceará 46,8 32,9 15,4 2,3 2,6 100,0 52 Maranhão 64,9 7,9 24,9 1,9 0,5 100,0 40 Paraíba 73,0 17,4 7,5 0,8 1,3 100,0 72 Pernambuco 77,4 6,0 9,4 0,8 6,4 100,0 70 Piauí 38,3 40,6 17,3 1,3 2,5 100,0 55

Rio Grande do Norte 74,8 8,0 15,6 0,2 1,5 100,0 65

Sergipe 59,4 19,0 6,1 2,5 13,0 100,0 23 NORDESTE 59,2 19,2 16,5 1,8 3,2 100,0 554 Espírito Santo 51,4 14,4 32,0 0,0 2,2 100,0 25 Minas Gerais 60,5 9,5 26,3 0,1 3,6 100,0 212 Rio de Janeiro 64,2 23,8 12,0 0,0 0,0 100,0 25 São Paulo 45,8 38,6 12,9 0,0 2,6 100,0 216 SUDESTE 53,5 23,7 19,8 0,1 2,9 100,0 478 Paraná 83,4 9,9 3,5 0,0 3,2 100,0 145

Rio Grande do Sul 76,4 13,5 8,7 0,0 1,4 100,0 200 Santa Catarina 54,4 14,9 29,5 0,3 1,0 100,0 86

SUL 74,4 12,5 11,1 0,1 1,9 100,0 431

Goiás 79,9 0,7 14,9 1,5 3,0 100,0 93

Mato Grosso do Sul 69,2 4,1 23,9 0,0 2,8 100,0 34 Mato Grosso 62,1 0,1 34,5 0,0 3,3 100,0 41 CENTRO-OESTE 73,4 1,3 21,5 0,8 3,0 100,0 168

adota mais de um eixo de gestão. Na análise dos dirigentes sobre os valores de gestão mais importantes em sua visão, apareceram predominantemente a organização administrativa eficiente, a melhoria da qualidade do ensino e a autonomia administrativa das escolas.

Waiselfisz e Silva (2000) percebem uma incoerência nas respostas dos dirigentes sobre os eixos de gestão escolhidos e seus valores principais, ao apontar uma preocupação dos DME em buscar administração eficiente e autonomia escolar sem, contudo, adotar preceitos de gestão participativa. Os autores atribuem esta incoerência à correlação dos dirigentes a um ambiente político ideológico não afeito a práticas participativas, ao mesmo tempo em que colocam projetos inovadores na área educacional, com o intuito de dar autonomia às escolas. Consideramos, contudo, que esses projetos inovadores, apesar de existirem em várias municipalidades nas últimas gestões, são em grande parte fruto das políticas do FNDE/MEC, que visam dar à unidade escolar uma nova dimensão financeira e administrativa, por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE, por exemplo, mais do que por iniciativas da própria administração municipal.

A análise da opinião dos DME traz outra caracterização relevante para seu perfil: ao serem questionados sobre os principais problemas do ensino no município, eles apontam três grandes: a insuficiência financeira, o despreparo dos professores e a baixa aprendizagem dos alunos. Essas questões, apesar de serem mencionadas em municípios de todo Brasil, atingem sobretudo as regiões Norte e Nordeste (WAISELFISZ e SILVA, 2000).

É importante ressalvar que os dados apontam um consenso entre os dirigentes ao reconhecerem a existência de uma insuficiência financeira na área, a qual dificulta a administração e o ganho de qualidade no sistema. Essa visão é interessante, pois, conforme apresentado no capítulo 2, apesar da alteração no volume de recursos reservados para educação municipal, a partir de fins da década de 1990, pouco impacto houve sobre os indicadores da melhoria da qualidade de ensino. Sem discutir se a quantidade de recursos destinada à educação é suficiente ou não para a estruturação de um sistema de ensino fundamental de qualidade, não se pode deixar de reconhecer que dentre as diversas áreas de atuação municipal é a esta

que se reserva o maior percentual de recursos, conforme definido na Constituição Federal. Em função disso, cabem algumas indagações: até que ponto o DME tem total noção dos recursos reservados ao ensino em seu município? O DME tem real autonomia para administrar esses recursos? Esses dirigentes estão efetivamente capacitados para essa administração, que em sua opinião deve ser eficientista?

Nesse sentido, segundo Waiselfisz e Silva (2000), a pesquisa revela que era muito pequeno o número de dirigentes que possuía autonomia administrativo-financeira para gestão dos recursos da educação, inclusive o Fundef; apesar de a legislação assegurar a eles essa prerrogativa. Na opinião dos autores:

“Aqui, como de resto em outros programas da administração pública, vive-se a duplicidade de papéis na gestão das políticas públicas, ou seja, a permanente alternância entre o real e o formal. Dadas as diferenças socioculturais e políticas entre as regiões, é possível encontrar municípios em que os dirigentes educacionais apenas cumprem papéis formais na gestão orçamentária e financeira dos recursos vinculados ao Fundef e à educação globalmente, quando muito assinando papéis para efeitos legais, praticamente sem qualquer poder decisório sobre o destino daqueles recursos” (WAISELFISZ e SILVA, 2000, p.78).

Nas localidades onde isso acontece, o DME torna-se, assim, uma peça chave na estrutura do sistema de ensino para viabilizar o processo de municipalização em seu sentido formal, muito mais do que real. A partir da complexidade federativa existente no financiamento do ensino fundamental, o município acaba por ser o receptor de uma série de políticas e normas, as quais se teve pouco acesso à discussão, assim como à formação e à capacitação (no caso de muitos municípios de pequeno porte), mas é, contudo, o responsável por sua implantação. Nessa estrutura, a figura de um gestor do sistema de ensino é cobrada dos municípios que buscam resolver o problema sem de fato construírem uma nova lógica de administração de recursos públicos e de relacionamento com a população. Em vários municípios brasileiros, há a continuidade de práticas clientelistas e fisiológicas, com a administração centralizada em um dirigente com pouca autonomia, mas ligado ao chefe do poder executivo municipal por laços políticos, de confiança ou mesmo familiares.

Dessa forma, tem-se nas secretarias municipais de educação um quadro complexo, em que há a composição de um núcleo burocrático heterogêneo com ações divididas principalmente entre o dirigente municipal de ensino e a cúpula da secretaria, o corpo de diretores e o dos docentes. A formação, a motivação e os interesses desses atores são distintos.

O DME, em muitas localidades, deparou-se com a difícil tarefa de administrar uma municipalização acelerada do ensino, no contexto do arranjo institucional que priorizou o ensino fundamental nos últimos anos, e, simultaneamente, teve de lidar com as características organizacionais próprias de seu cargo e da secretaria municipal de ensino. Dentre tais características, destacam-se: a necessidade de conhecer e de discutir regras institucionais complexas, sendo os dirigentes, em boa parte dos pequenos e médios municípios brasileiros, por razões históricas, auxiliados por um quadro profissional de baixa estruturação interna; gerenciar uma organização de ensino em que ainda prevalecem práticas paternalistas para indicações e preenchimento de cargos de direção; coordenar e motivar um corpo docente que apresenta uma forma de constituição em grande parte estatutária, o que torna mais complicada a criação de sistemas de incentivo ao desempenho; e, por fim, a pouca autonomia e capacitação administrativa, financeira e gerencial dos dirigentes para a execução de suas funções (WAISELFISZ e SILVA, 2000).