1.1 Background to the study
1.1.2 Media background
Segundo pesquisa realizada em seu artigo por Gabriel Rodrigues C. Coelho e Ana Claudia Junqueira136, foram identificados 6 Projetos de Lei Ordinária, 7 Projetos de Resolução da Câmara e 1 Projeto de Resolução do Senado, e poucos Decretos da Presidência da República como tentativas de estabelecer o lobby em geral ou regulamenta uma área da atividade.
136 COELHO, Gabriel Rodrigues C.; JUNQUEIRA, Ana Claudia S. Lobby no Brasil: Uma Análise Sobre o Caso Brasileiro e as Tentativas de Regulamentação da Atividade. 2009. Disponível em:
http://www.arcos.org.br/cursos/politica-e-direito/artigos/lobby-no-brasil-uma-analise-sobre-o-caso- brasileiro-e-as-tentativas-de-regulamentacao-da-atividade. Acesso em: 27 maio 2015.
A proposta do Senador Marco Maciel, designa uma referência por ser a primeira proposta a pretender regularizar o exercício dos grupos de pressão juntamente com o Congresso Nacional e a proposta do Deputado Ricardo Zarattini, depois de apresentada pelo Deputado Carlos Zarattini, no presente momento é proposta com mais probabilidade de ser aprovada pela Câmara dos Deputados e está sob a relatoria do Ricardo Berzoine.
O Senador Marco Maciel, em 1984, apresentou o PLS 25/1984, que foi a primeira investida de regulamentar o Lobby no Brasil. A proposta foi arquivada ao término do ano de 1987 e foi reapresentada em 1989 como PLS 203/1989. Essa Proposta, no início foi elaborada por Walter Costa Porto137, “dispõe sobre o registro de pessoas físicas ou jurídicas junto às casas do Congresso Nacional” e se fundamenta no Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946, a Lei que regulamentava o lobby nos Estados Unidos na época. Os principais princípios que formam esse projeto é a determinação da precisão do cadastramento de pessoas físicas e jurídicas de direito privado juntamente às Mesas da Câmara e do Senado e a exposição semestral das despesas destas, dentro e fora do domínio do Legislativo, em providências que influenciem o tramite de qualquer projeto ou tema de seu interesse, como a enunciação precisa de toda doação com custo além de 3.000 Bônus do Tesouro Nacional138, pretendendo impedir os enormes gastos dos grupos e adequar o jogo político. Além das exposições de despesas, os cadastrados devem esclarecer de quem é o interesse no serviço, os projetos que o grupo objetiva motivar e os associados e trabalhadores do local (no caso de pessoas jurídicas, como associações e escritórios). A exposição dos relatórios seria feita através da Mesa Diretora das Casas, e se forem evidenciadas anormalidades, a punição inicial ocorreria através de uma advertência formal, podendo ocasionar a cassação do registro em ocorrências graves ou casos de reincidência. Enfim, o Projeto dispunha também que, em alguma ocasião, A exposição dos relatórios seria feita através da Mesa Diretora das Casas, e se forem evidenciadas anormalidades, a punição inicial ocorreria através de uma advertência formal, podendo ocasionar a cassação do
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SANTOS, Luiz A. Regulamentação das atividades de Lobby e seu impacto sobre as relações
entre políticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de políticas públicas – Análise Comparativa dos Estados Unidos e Brasil. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) - Centro de Pesquisa e Pós-
Graduação sobre as Américas. Universidade de Brasília. Brasília: 2007, p. 431.
138“essa unidade de correção monetária foi extinta em fevereiro de 1991, corrigido desde então até outubro de 2007 pela variação acumulada do INPC, o valor aproximado do critério previsto ao PL do Senador Marco Maciel seria R$ 5.674,00”. (Ibidem, p. 431).
registro em ocorrências graves ou casos de reincidência. Enfim, o Projeto dispunha também que, em alguma ocasião, a Mesa poderia “solicitar” a presença na mesma hora e local os cadastrados que protegem interesses contrários, para apresentar informações ou subsídios.
O projeto apresenta vários méritos, porem, compõe um Projeto excepcionalmente restrito, sendo objeto de muitos comentários. Segundo Ana Cristina Oliveira, o Projeto de Lei “não passa, contudo, de uma representação da lei americana de 1946”, servindo somente como um “ponto de partida para um debate mais amplo em relação à regulamentação do lobby”.139
Dado o mérito do Projeto, além de ser um prógono no propósito de regulamentação do exercício no Brasil, aponta-se a determinação de declaração de despesas dentro e fora do campo do Congresso Nacional assim como de toda doação elevada ao valor estabelecido e a divulgação dessas informações. O fato de ocorrer divulgação das informações declaradas faz com que o projeto se identifique à cláusula de Disclosure (sigilo) da lei americana que “parte do argumento de que, em uma democracia, o interesse público é constantemente servido pela mais ampla divulgação de informação em relação a assuntos de importância pública”140.
Segundo Ricardo Rodrigues141 além do mais, o projeto procura “definir a tênue linha que diferencia o lobby do tráfico de influências”. Rodrigues (1996) resguarda também que a declaração de despesas seria adequada para adequar a situação nos grupos com maior e menor poder aquisitivo e apoia a importância de declaração das despesas feitas fora do campo do Congresso Nacional. Segundo este autor, é fundamental a fiscalização de despesas com campanhas de divulgações, uma vez que elas se estabelecem como parte do processo de lobby, por intermédio da influência através da opinião pública.
Em relação às restrições do projeto, as três predominantes são a falta de punições rigorosas, a restrição do projeto ao domínio do Legislativo e a restrição da
139 SANTOS, Luiz A. Regulamentação das atividades de Lobby e seu impacto sobre as relações entre
políticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de políticas públicas – Análise Comparativa dos Estados Unidos e Brasil. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) - Centro de Pesquisa e Pós-
Graduação sobre as Américas. Universidade de Brasília. Brasília: 2007, p. 433.
140 RODRIGUES, Ricardo. A Regulamentação do lobby no Brasil: leitura crítica de um projeto de lei. In: RAP, RJ, 30 (1): 55-63. Jan/fev. 1996, p. 59.
importância do cadastro às pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, não incorporando assim os lobbies de integrantes da Administração Pública.
Ricardo Rodrigues142 declara que a primeira restrição “na lei de lobby norte- americana, as violações decretam a utilização de sanções que vão de uma multa jamais superior a US$ 5.000,00 ou a prisão do acusado por menos de 12 meses, ou as duas” e insiste que, caso for evidenciada a anormalidade, o lobista perde o credenciamento, como também o direito de influir em qualquer lei. Com relação à segunda restrição sobredita, um ajuste que limita ao Poder Legislativo é inconcluso pelo fato de não conter os outros poderes, onde o lobby também existe. Por fim, a terceira restrição é uma enorme falha de ajuste do projeto de lei estadunidense à situação política brasileira.
Luiz Alberto dos Santos143 adverte que, ao limitar o credenciamento a lobistas de interesse privado, o Senador não considera “a força do Executivo sobre o Legislativo e o lobby público dos funcionários e empresas estatais, assim como prefeituras”. Como exemplo, do quão forte é o lobby público sobre o próprio Congresso Nacional, pode-se citar o Projeto de Lei nº 619/1995, que trata apenas sobre os lobbies de prefeituras junto à Administração Pública.
O projeto do Senador Marco Maciel não tardou a ser deferido no Senado Federal, sendo conduzido em 1990 à Câmara dos Deputados, no qual recebeu o nº de PL 6132/1990. Nessa Casa, o Projeto recebeu parecer opinando pela inconstitucionalidade por parte do Deputado Moroni Torgan, Relator da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, em 02 de junho 1993, sendo este parecer aprovado no dia 16 do mesmo mês.
A justificativa do Relator era a de que o projeto tratava de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional, de modo que o formato de sua proposição deveria ser um Projeto de Resolução e não um Projeto de Lei Ordinária. Logo, o Deputado Paes Landim, juntamente com outros deputados, apresentou um recurso solicitando apreciação pelo Plenário do Projeto. O Recurso foi acatado em
142 RODRIGUES, Ricardo. A Regulamentação do lobby no Brasil: leitura crítica de um projeto de lei. In: RAP, RJ, 30 (1): 55-63. Jan/fev. 1996.
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políticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de políticas públicas – Análise Comparativa dos Estados Unidos e Brasil. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) - Centro de Pesquisa e Pós-
19 de outubro de 1993, porém, desde então, uma série de fatores impediram a discussão e votação do Projeto em plenário, de modo que a última ação de sua tramitação foi feita em 2003 e desde então se encontra engavetado.
Segundo Luiz Alberto dos Santos144, o projeto foi arquivado em janeiro de 2007, mas foi desarquivado no mesmo ano a pedido do Deputado Enio Bacci.
Devido ao problema encontrado na tramitação do projeto do Senador Marco Maciel, em 1995 o Senador Lúcio Alcântara apresentou o PRS 72/1995 que constava da mesma matéria do PLS 203/1989, alterando apenas o modelo de proposição com o objetivo de superar a inconstitucionalidade imposta pela CCJC da Câmara dos Deputados. Ademais, o projeto retirava a limitação de gastos e, por ser um Projeto de Resolução do Senado, que visa alterar o Regimento Interno, esse se limitava ao Senado Federal, tornando ainda maiores as limitações que já havia no projeto anterior. O projeto não chegou a ser votado na Comissão de Constituição e Justiça e foi arquivado em 2003.
Em 6 de julho de 2005, o Deputado Ricardo Zarattini apresentou o PL nº 5470/2005 que visava à disciplina da atuação dos grupos frente a Administração Pública. Por coincidência, este projeto foi apresentado em uma sessão legislativa logo após ter sido rejeitado o PL 1713/2003, fazendo com que o projeto fosse devolvido ao autor e arquivado.
Em 2007, o PL 5470/2005 foi reapresentado pelo Deputado Carlos Zarattini com o número de PL 1202/2007 tendo assim, sua tramitação iniciada. O PL 1202/2007 é considerado, até o momento, o projeto com a matéria mais completa sobre a questão da regulamentação do lobby, tratando de praticamente todas as áreas necessárias. Inicialmente, o projeto já se distingue da maioria dos projetos apresentados por estabelecer uma definição para conceitos-chaves para o entendimento e a especificação das disposições da lei.
A partir dessas definições, o autor pode estabelecer as disposições do projeto. O projeto em si é muito similar ao PRC 203/2001 no que diz à complexidade da matéria tratada, por ser um Projeto de Lei, o projeto de Zarattini se torna mais
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políticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de políticas públicas – Análise Comparativa dos Estados Unidos e Brasil. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) - Centro de Pesquisa e Pós-
abrangente, abrigando órgãos do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Em entrevista ao colunista do UOL Notícias e da Folha de São Paulo Fernando Rodrigues145, Zarattini, quando perguntado sobre a ausência do Poder Judiciário na regulamentação de sua autoria, explicou que “Os advogados, de certa forma, exercem essa atividade do lobby, na medida em que fazem interlocuções com os juízes” acrescentando que “não era o caso de se trabalhar isso no Judiciário, onde o advogado é identificado e que já tem uma procuração para defender o seu cliente”. Concluindo, o Deputado afirma que “não é a mesma coisa que você tem no Executivo e no Legislativo onde essas relações não se dão de forma transparente”.
Analisando o Projeto, ele dispõe que esse cadastro deve ser feito obrigatoriamente diante das Mesas da Câmara e do Senado, bem como da Controladoria Geral da União (CGU), sendo de obrigatoriedade da CGU a fiscalização da transparência do processo, onde, segundo o Deputado, o lobista teria que divulgar sua agenda de encontros pela internet e os órgãos responsáveis divulgariam a prestação de contas dos agentes cadastrados. Cada entidade tem direito a indicar até duas pessoas para se cadastrarem, sendo um titular e um suplente. Os cadastrados, pessoas físicas e jurídicas, que fazem lobby público ou privado, devem enviar anualmente ao Tribunal de Contas da União uma declaração discriminada dos gastos efetuados para influenciar a tramitação de qualquer matéria dentro e fora do Congresso Nacional, bem como qualquer doação que receba. Qualquer “presente” à parlamentares ou membros da administração pública de valor superior a 500 UFIR será considerado suborno ou aliciamento, devendo responder perante a Lei nº 8429/1992, Lei de Improbidade Administrativa. Além disso, o cadastrado deve informar a entidade que representa e o projeto ou matéria que lhe interessa influenciar, podendo ser convocado a qualquer momento para prestar esclarecimentos sobre sua prestação de contas, bem como esclarecimentos técnicos e subsídios aos órgãos públicos. Em caso de omissão ou alteração dos dados apresentados, a sanção é a cassação do credenciamento. A participação em audiência pública se assemelha com a apresentada no Projeto de Resolução da Câmara 203/2001, podendo qualquer associação solicitar a participação nas mesmas em qualquer poder, não se restringindo ao Congresso Nacional e, em caso
145 UOL NOTÍCIAS. Câmara dá prioridade para projeto que vai regulamentar lobby. Entrevista
realizada em 23/10/2009. Disponível na íntegra em
de mais de seis associações solicitarem a participação, essa definição será feita por sorteio. Destarte, o projeto ainda apresenta outras três semelhanças com o PRC 203/2001: a proibição de influenciar a criação de uma legislação para ser contratado para o acompanhamento dela; a vedação de participação no acompanhamento do projeto dos indivíduos que nos 12 meses anteriores tenham exercido cargo público; e a obrigatoriedade de participação em cursos de formação sobre “normas constitucionais e regimentais”, “noções de ética” e “métodos de prestação de contas”. Continuam isentos desse credenciamento indivíduos que atuam sem remuneração, em caráter esporádico e com o propósito de influenciar em prol de seu interesse pessoal, que se limitem a acompanhar as sessões e discussões ou que forem convidados a dar parecer técnico.
A respeito da tramitação, o Projeto foi encaminhado à Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público, onde recebeu parecer favorável do Relator, Deputado Milton Monti em 2007. O Projeto se encontra na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, onde o Deputado Bruno Araújo foi designado Relator, desde 12 de fevereiro de 2009. Embora a tramitação do Projeto esteja lenta, o atual Presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer (PSDB-SP), já se manifestou a favor da discussão no inicio de 2010, em caráter prioritário, sobre os projetos que visam à regulamentação do lobby. Em entrevista ao sítio G1, da Rede Globo146, Temer afirmou que levaria os projetos para análise dos líderes e, dependendo da receptividade dos mesmos, regulamentaria a matéria, expondo ainda sua opinião a respeito do tema ao dizer que “em geral, há uma ligação desta atividade com má fama e precisa-se ver se abre esta possibilidade de se discutir a forma como devem atuar estes grupos de pressão. Fazer pressão é uma atividade legítima da sociedade”.147
Para se fazer uma regulação sobre a atividade, primeiramente, deve-se ter em mente como seria um projeto de lei próximo ao ideal para a regulamentação da atividade. Mesmo nos Estados Unidos, o debate ainda não se cessou sobre o assunto, de modo que novos projetos estão sendo apresentados visando a corrigir os erros que ainda existem na Lei. Portanto, uma regulamentação perfeita é
146 G1 POLÍTICA. Temer quer votar regulamentação do Lobby até 2010. Entrevista realizada em 13/10/2009. Disponível na íntegra em <http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,MUL1339516- 5601,00.html>. Acesso em: 25 maio 2015.
extremamente difícil, senão impossível, devendo-se buscar o que mais se aproxima deste cenário.
Murillo Aragão148 nos trás esclarecimento de que a legislação ideal deveria partir de alguns pressupostos. Segundo o autor, as duas Casas Legislativas deveriam deter a mesma regulação, de modo a simplificar o acesso e a fiscalização da atividade. Além disso, o autor cita que “deve existir categorias de credenciamento, diferenciando os representantes de interesses e os profissionais que realizam serviço de monitorização parlamentar regular”, existindo um “credenciamento para consultores individuais, empresas de consultoria, demais empresas e entidades associativas, dentro de critérios claros de identificação dos interesses defendidos”. É defendido ainda que os credenciados deveriam declarar as áreas de interesse dentro do legislativo, bem como as matérias e projetos de seu interesse. Aponta ainda a necessidade de clarificação sobre a atuação de funcionários públicos em prol de interesses privados, devendo ser vedada essa atuação sob risco de indiciamento no Código Penal.149
Se reportando ao esclarecimento feito por Murillo Aragão150, acrescenta que uma regulamentação ideal deve compreender os três poderes da União, devendo levar essa regulamentação à experiência para os âmbitos estaduais e municipais. Ademais, dois pontos são fundamentais para o sucesso de qualquer legislação que vise regulamentar a atividade: a transparência e a Fiscalização.
Com a regulamentação do lobby nossos legisladores terão que rever o código criminal, pois precisam-se colocar penas severas aos que não seguirem a Lei, com rigor da fiscalização por parte dos órgãos responsáveis e com a maior transparência possível, divulgando agendas, gastos e interesses dos grupos nos sítios do órgão na internet, deixando a disposição informação pública sobre o assunto.
Como exemplo dessa transparência, vê-se que nos Estados Unidos, é possível um acompanhamento dos dados apresentados pelos lobistas do país por
148 ARAGÃO, Murillo. Grupos de pressão no Congresso Nacional: como a sociedade pode defender
licitamente seus direitos no Poder Legislativo. São Paulo: Maltese, 1994, p. 110.
149 Ibidem, p. 110.
150 Idem. Os Grupos de Pressão no Congresso Nacional: Abordagem ao Papel dos Grupos no
Legislativo, seus procedimentos e legislação pertinente. Dissertação (Mestrado em Ciência Política) –
Faculdade de Estudos Sociais Aplicados / Departamento de Ciência Política e Relações Internacionais. Universidade de Brasília. Brasília: 1992.
meio dos sítios: “http://lobbyingdisclosure.house.gov/index.html” e http://www.senate.gov/pagelayout/legislative/g_three_sections_with_teasers/lobbying disc.htm”, que depõem, respectivamente, sobre o registro dos lobistas na House of Representatives e no Senate, sendo de fácil acesso ao público interessado. Finalmente, também é importante que essa legislação consiga abranger a maior parcela possível dos grupos que atuam no Congresso Nacional, pois assim existiria uma maior equidade de condições entre os grupos.
O PRC 158/2009 define como atitudes incompatíveis com a atividade de representação: oferecer remuneração, prêmio ou presente a parlamentares ou servidores da Câmara dos Deputados; prejudicar o andamento dos trabalhos legislativos; omitir intencionalmente informações relevantes, manipular dados ou prestar informação falsa; ameaçar, chantagear ou intimidar para influenciar os tomadores de decisão da Câmara dos Deputados; fazer uso de prerrogativas do cargo para conseguir privilégios em detrimento de interesses legítimos e publicamente defensáveis do representado.
Por fim, o PRC 158/2009 prevê penalidades, aplicáveis pela Mesa da Câmara dos Deputados ou pela Corregedoria da Casa, em caso de conduta incompatível com a atividade de representação: censura verbal ou escrita; suspensão temporária dos direitos de Representante; suspensão permanente das atividades de representação; multa de um a vinte salários mínimos; detenção de três meses a um ano ou multa de vinte e um a cinquenta salários mínimos; e detenção de um a três anos.
Um dos entraves à aprovação do PRC 158/2009 foi o fato de ele prever penalidades em caso de não atendimento aos seus artigos. No entender do relator, deputado Colbert Martins, a previsão de aplicação de penalidade de detenção afronta o princípio da legalidade. O PRC 158/2009 ainda afronta a juridicidade e a técnica legislativa ao propor a regulamentação da profissão de lobista (representante) por meio de uma resolução interna da Câmara dos Deputados.
O Código de Ética (conduta da alta administração federal) Decreto 1171/1994 - cuida do problema ético do funcionalismo federal em geral, sendo uma das preocupações para o aperfeiçoamento da conduta ética do servidor público que
deveria perpassar o desenvolvimento de uma estratégia específica para implementação dessas regras de comportamento.151
Nesse sentido, por meio do Decreto 6.029, de 1º de fevereiro de 2007, foi instituído o Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal com a finalidade de promover atividades que dispõem sobre a conduta ética no âmbito do Executivo Federal, competindo-lhe:
I - integrar os órgãos, programas e ações relacionadas com a ética pública; II - contribuir para a implementação de políticas públicas tendo a transparência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais para o exercício de gestão da ética pública;
III - promover, com apoio dos segmentos pertinentes, a compatibilização e interação de normas, procedimentos técnicos e de gestão relativos à ética