Mean ranking of all attributes

Uma importante variável se apresenta como de significativa influência quando se fala de mudança no âmbito da Administração Pública, qual seja, o Direito Público, mais especialmente o Direito Administrativo. Considerando que a gestão pública é conduzida em sua moldura normativa pelo direito público e, principalmente, pelo seu ramo administrativo, é pertinente questionarmos como vem se comportando a ciência jurídica positivada28 no nosso País.

Alertamos que o objetivo desta seção limita-se a trazer à perspectiva deste trabalho uma síntese da crítica realizada por Maria Paula Dallari Bucci, a respeito do Direito Administrativo brasileiro, baseada fundamentalmente no tema das políticas públicas enquanto categoria jurídica, presente em livro de sua autoria: “Direito Administrativo e Políticas Públicas”.

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Convém esclarecer que quando falamos “ciência jurídica positivada”estamos nos referindo ao Direito Positivo na sua acepção kelseniana, e não no sentido da sociologia positivista de Augusto Comte.

A abordagem de Bucci (2006) está inspirada na idéia central de que à administração pública cabe a implementação e execução das políticas públicas que irão interferir na vida das populações a que servem. Considerando que essas políticas são positivadas pelo Direito (no âmbito dos Estados modernos), devem então sofrer um controle jurídico que permita à sociedade usufruir dos resultados dessas políticas com efetividade. Todavia, ao contrário do que deveria ocorrer, esse Direito regulador da práxis administrativa do setor público apresenta-se, em alta medida, anacrônico em relação à complexidade e urgência das necessidades e demandas da sociedade brasileira. Nosso objetivo, portanto, é revelar que essa variável contamina, de forma independente, a atuação das cortes de contas, o que por si só já representaria importante elemento dificultador da missão e visão estratégicas do TCE-PE.

A Crise do Estado nos Anos 80 e 90: Novos Papéis para o Estado e a Administração Pública. A autora inicia o capítulo diagnosticando o fim do ciclo econômico, político e social pujante no mundo pós 2ª Guerra, demarcado pelos choques do petróleo e pelo rompimento do Acordo de Bretton-Woods, restando uma situação de extrema ineficácia das estruturas antigas que não mais se ajustam à nova realidade. Surge a necessidade de se reordenar o Estado e o seu papel. Para os Estados conservadores (ou neoliberais), um Estado gestor e regulador, mas não mais empreendedor. Para os mais intervencionistas, o desafio de financiar as políticas nacionais em épocas de globalização. Nesse contexto, também se torna necessário redefinir o papel da Administração Pública, enquanto máquina gestora da atividade material do Estado e, com ela, o direito administrativo que a regula e ordena. De fato, percebe-se claro anacronismo entre o ordenamento das estruturas da Administração Pública e o “mundo da vida”, nos dizeres habermasianos. Quem pratica a Administração Pública vivencia a extrema dificuldade em realizar as ações decorrentes das políticas públicas, decorrente desse ordenamento mais preocupado com os meios do que com o fim. Como evoluir? A discussão nos meios jurídicos ainda é muito tímida e restrita à questão da discricionariedade e, quando muito, ao princípio da eficiência.

O Estado Brasileiro e o Papel da Administração Pública. A mudança no perfil das organizações – das multinacionais para as transnacionais – influenciou a relativização da soberania do Estado-Nação, mas não gerou efeito na posição geoestratégica dos países centrais e periféricos (ou semi-periféricos). A posição relativa do Brasil nesse contexto não decorre de suas limitações naturais, mas do insucesso das políticas emancipatórias. Por essa razão, há que se refletir a respeito da adoção dos modelos bem-sucedidos adotados nos países

nucleares, posto que situados historicamente. A autora reflete sobre o status quo presente em nosso País, em que a elite se beneficia mais da máquina estatal do que as classes sociais mais pobres, fato que, aliado ao apoio das corporações transnacionais a essa mesma elite, faz com que seja inibida a implementação efetiva das políticas ditas emancipatórias. Todavia, essa situação deixa fragilizado o sistema produtivo, que evita realizar os investimentos necessários ao desenvolvimento do País, trazendo então, à tona, a necessidade de se reordenar a máquina, mormente com a presença mais efetiva do Estado como locus dessa mudança, mudança essa que deve passar necessariamente pelo Direito Administrativo. No nosso particular entendimento, está claro que nessa discussão deve-se concluir a imprescindibilidade do direito administrativo, mas entendemos que a administração deve recuperar espaço e dialogar mais intimamente com o direito, posto que este não detém o conhecimento da técnica administrativa. Podemos dizer que o direito dá o continente e a administração conteúdo e estratégia às políticas públicas.

Reconhecimento do Componente Político na Administração do Estado. Adoção da Política Pública como Categoria Jurídica para a Incorporação desse Elemento ao Direito. A autora cita Paulo Bonavides para dizer que O Direito Administrativo tem necessária correlação com o direito constitucional, posto que, para aquele autor, a ordem administrativa pressupõe uma diretriz política e uma determinada concepção de Estado. Parece mais um direito político do que jurídico. Todavia, o diálogo entre a política e o direito que ocorre no nível da Constituição, não se repete no nível das demais normas infraconstitucionais, gerando uma distância entre a lei e ação administrativa que somente se agrava com a complexidade que assumem atualmente as tarefas estatais. O modelo neoliberal eliminou os canais formais de expressão política da ação discricionária do gestor, restando tão-somente a burocracia como definidora do interesse público. A autora define então os limites negativos à discricionariedade, que seriam as barreiras de proteção dos direitos dos particulares, que ela chama de “paradigma antidiscricionário”. O outro limite, positivo, seriam as políticas públicas, qualificadas juridicamente. O desafio é vencer o anacronismo do ordenamento jurídico em relação à imperiosa necessidade da efetividade das políticas públicas. Aqui não cabe crítica à autora. Reiteramos a observação anterior no sentido de dizer que categorias como ato e processo administrativos, servidores, licitações, controle da discricionariedade, etc, até hoje objeto de estudo de qualquer administrativista, não conferiram ao direito administrativo a capacidade de levar efetividade às políticas públicas. Parece, portanto, que se tornaram categorias periféricas exauridas em sua positividade. O

rumo proposto pela autora é sagaz e pertinente: sugere que sejam definidos os limites negativos (a antidiscricionariedade) e positivos (as políticas públicas) da atividade administrativa, a partir do que o Direito Administrativo teria seu âmbito de ação redefinido, situando-se no espaço intermediário entre as proposições normativas e o momento da execução das políticas.

Construção de um Conceito de Política Pública em Direito. Política Pública, antes de tudo, é um conceito polissêmico, posto que se constitui, ao mesmo tempo, um constructo social e também de pesquisa. Caracteriza-se pelas contradições. A política pública pode ser vista como a evolução do government by men > government by law >government by policies. É um canal de comunicação do direito com a ação governamental. As políticas distinguem-se das normas e atos jurídicos que delas fazem parte. Mas como exigir o cumprimento em juízo de uma dada política pública, se a política não tem forma jurídica unívoca? O que se sabe é que, uma vez implementada, surgem titulares de direito específico onde antes havia apenas titulares em abstrato. Pode ser confundida com um plano (Plano Nacional de Desenvolvimento, p.ex.), mas não é. Um plano, normalmente, tem como instrumento normativo uma lei. A política transcende a isso, mas tem convergências com o processo de planejamento que, embora eminentemente técnico, possui conteúdo político. E é esse fundamento político que reduz a força normativa dos dispositivos programáticos. Por outro lado, é consensual que uma política pública somente se implementa quando necessariamente inserida dentro de algum parâmetro normativo, seja ele uma lei, um decreto, portaria, ou mesmo um dispositivo constitucional. Ainda no campo formal, a partir do estudo de uma série de exemplos29 de normas que instituem políticas públicas, Bucci elenca alguns elementos básicos que devem compor uma política pública: objetivos, diretrizes, instrumentos, sistema, planos, programas e projetos. As políticas públicas podem ser vistas como uma espécie de controle prévio da discricionariedade, ao explicitar os conteúdos materiais da decisão do agir administrativo, viabilizando o controle posterior desses mesmos motivos. Segunda a autora, são três os principais momentos da política pública: formação (dos pressupostos técnicos e materiais, contradições), execução (planejamento e normalização) e avaliação (apreciação dos efeitos).

29 _{Lei n. 6.938/1981 – Política Nacional do Meio Ambiente; Lei n. 9.433/1997 – Política Nacional de Recursos}

Hídricos; Lei n. 9.472/1997- Lei Geral de Telecomunicações; Lei n. 5.917/1973 – Plano Nacional de Viação; Medida Provisória n. 213/04 – Programa Universidade para Todos; artigo 182, CF – Política de Desenvolvimento Urbano; artigo 187 – Política Agrícola; Normas Operacionais Básicas de Saúde 1/93, 2/96; NOAS 2000, etc.

Há uma discussão no direito administrativo sobre a passagem do conceito de ato para o conceito de atividade administrativa, considerada esta como uma vivificação de uma justa comunhão de interesses – ao invés da legalidade-legitimidade, a legalidade-justiça. Reconhece-se, a um só tempo, a influência do aparelho administrativo (a burocracia) como ator do processo, mas também a sua força enquanto obstacularizador da política. Uma política é pública quando direcionada a satisfazer interesses públicos, decorrente de um processo público, que envolva todos os interessados. O sucesso transformador de uma política reside na qualidade do processo administrativo que precede a sua realização e implementação. Quem formula a política? A princípio o Legislativo, mas cada vez mais essa fronteira entre formulador e executor (P. Executivo) se torna mais turva. Políticas públicas de longo prazo são próprias do Legislativo, posto que necessária a sua continuidade para além dos governos que se sucedem. Já aquelas ações de curto prazo, traduzidas em programas de governos, parece lógico que nasçam aí, dentro dos limites impostos pelos parlamentos. Importante pergunta: pode o cidadão exigir, judicialmente, a execução de determinada política pública? Como o Judiciário poderia atender a essa exigência? A jurisprudência ora aponta para a manutenção da discricionariedade do poder público, diante das competências constitucionais derivadas da separação harmônica entre os Poderes, ora invade essa seara determinando aplicabilidades questionáveis à luz dessa mesma separação. Assim, pode ou não o Poder Judiciário ditar quais serviços e quando devem ser executados ou priorizados pelo Executivo? Importante perguntar se o controle judicial traz eficácia às políticas públicas. Parece-me salutar pensar em uma forma eficiente de tornar o próprio processo político auto-controlado. Por fim, conclui a autora que o direito administrativo brasileiro deve reaproximar-se da ciência da administração; o direito administrativo deve reconhecer o elemento político que influencia a ação administrativa; e os controles institucionalizados devem enfocar a materialidade da atividade administrativa. “Trata-se, portanto, de reafirmar as categorias do direito público, propondo para elas um novo eixo de ordenação, que coloque ênfase (...) para a realização dos interesses públicos, eixo que é dado pelas políticas públicas.” (BUCCI, 2006, p. 280).

Assaz pertinente a maiêutica da autora quando questiona se o Direito Administrativo pode dar conta do problema da omissão da ação estatal utilizando-se das categorias tradicionais do ato e contrato administrativos, do regulamento e das operações materiais. A autora não tem respostas, mas considera-se satisfeita em demonstrar a pertinência da crítica ao “paradigma tradicional do direito administrativo, por demais estreito para dar conta da

complexidade da relação entre a Administração Pública e a sociedade nos novos tempos” (BUCCI, 2006, p.278).

Paradoxalmente, o que se observa é que se prefere manter o atual status positivo desse direito do que alterá-lo formalmente no sentido de permitir maior flexibilidade administrativa, o que termina por levar o gestor a encontrar ousadas formas “paralelas” de atuação. Diante desse quadro, Bucci sugere, então, a inclusão das políticas públicas como categoria do direito administrativo, o que poderia conferir maior rigor de atenção, ou foco, por parte dos gestores, nos resultados esperados pela sociedade.

Mas como ocorreria esse incremento de resultado? Por meio da jurisdicionalização decorrente dessa categorização, é a resposta que se vislumbra na obra de Bucci. A expectativa, numa leitura particular, é reduzir o excesso de atenção que se vem dando aos processos em detrimento dos resultados ou, em outras palavras, da efetividade. E, nesse imbróglio, deixam-se envolver os órgãos responsáveis pelo controle das políticas, dentre eles, os tribunais de contas.

Uma primeira pista do caminho que pode ser trilhado com mais ênfase pelas Cortes de Contas no enfrentamento do problema da eficácia e efetividade de sua missão e visão estratégicas, vislumbrado por Jund Filho (2002) nas auditorias de natureza operacional, a qual enfatiza o aspecto material do controle da atividade administrativa.

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CONCLUSÕES

Neste capítulo, apresentamos as conclusões para cada objetivo perseguido em nossa pesquisa dividindo-o em cinco seções. As quatro primeiras, dirigidas a cada um dos objetivos intermediários e uma última, dedicada ao objetivo final, em que respondemos ao nosso problema de pesquisa.

4.1 Conclusões do Objetivo Intermediário n.º 1

A partir de uma digressão histórica resumida, vimos que o paradigma newtoniano- mecanicista surgiu influenciando todas as ciências naturais, a partir da Física e, depois, as chamadas ciências sociais, dentre elas, a Ciência da Administração. O pensamento positivista foi responsável pela absorção dos fundamentos paradigmáticos mecanicistas, primeiro, no campo da Sociologia, e, depois, para os demais campos de reflexão das ciências humanas.

A inspiração positivista, de lógica cartesiana de causa e efeito, ou de “ordem e progresso”, continua presente no modelo de atuação da instituição de controle externo Federal e Estadual, neste caso, do Estado de Pernambuco. Auditorias mais alinhadas com o pensamento da complexidade contemporânea, como as auditorias de natureza operacional, não encontram espaço diante das auditorias tradicionais de conformidade (legalidade), mesmo considerando que o marco regulatório constitucional da atividade de controle externo já autoriza a implementação efetiva desse tipo de verificação.

Essa constatação confirma-se, empiricamente, nos 2.552 processos de prestação de contas em que foi empregado o modelo de auditoria tradicional, no período 2005/2007, todos eles sem conexão alguma com os resultados desejados. Por outro lado, os dados do relatório de atividades do TCE-PE referentes a esse mesmo período revelam que as auditorias de natureza operacional representam, aproximadamente, apenas 0,5% do total de procedimentos de auditorias tradicionais realizadas nesse período. Tal fato confirma nossa suposição sobre a prevalência da inspiração paradigmática mecanicista nas suas estruturas institucional e

organizacional, confirmando a lógica positivista onde a ordem dos procedimentos é suficiente para se alcançar o progresso desejado.

A pesquisa encontrou também uma variável exógena a esse modelo, que consiste no anacronismo do Direito Administrativo brasileiro como instrumento normativo regulador da Administração Pública. As categorias desse ramo do Direito Público estimulam a lógica centrada nas regras e nos processos, distanciando-o dos reais interesses da sociedade e repercutindo nas características do modelo de controle externo do TCE-PE.

4.2 Conclusões do Objetivo Intermediário n.º 2

Todo o movimento de transição paradigmática por que passaram as ciências naturais e sociais, se chegaram ao âmbito das organizações econômicas, também refletiram-se no âmbito das organizações que fazem as administrações públicas, inclusive no Brasil, o que aconteceu por meio das reformas administrativas ocorridas ao longo do século passado.

Na nossa pesquisa, investigamos se essa transição paradigmática já influenciou em alguma medida o modelo de gestão do TCE-PE, à luz das características das vertentes de gestão patrimonialista, burocrática e gerencial. Na percepção dos servidores da amostra, os dados coletados permitiram revelar que:

1. há uma predominância do modelo clássico burocrático nos níveis institucional e organizacional, com traços patrimonialistas e gerenciais em ambos.

2. No nível organizacional, esses traços são mais gerenciais do que patrimonialistas. 3. No nível institucional, ao contrário, são raros os traços gerenciais e os traços

patrimonialistas aparecem em escala superior.

4. Na percepção dos servidores existe uma diferença entre os estágios de desenvolvimento dos níveis institucional e organizacional.

Essa configuração do modelo de gestão organizacional do TCE-PE indica que a organização passa por um interessante processo de mudança, em parte alinhado com os movimentos de reformas gerenciais, revelando uma inclinação, ainda que incipiente, para um

modelo mais flexível e orgânico típico dos novos paradigmas organizacionais. Todavia, a predominância do modelo weberiano de administração burocrática clássico, com suas prováveis distorções, e os traços patrimonialistas significativos presentes na visão dos servidores respondentes, sinalizam para um ambiente potencialmente conflituoso e com forte tendência a resistir aos processos de mudança.

A diferença entre os estágios de desenvolvimento dos modelos de gestão dos níveis institucional e organizacional decorrente dos traços secundários patrimonialistas e gerenciais encontrados em diferentes medidas, revelada pela pesquisa, favorece a ocorrência de problemas de comunicação e integração entre o corpo técnico da organização e os membros do Tribunal. Além disso, esse fato pode também revelar um distanciamento da alta administração responsável pelo processo decisório estratégico do TCE-PE com os propósitos estratégicos modernos estabelecidos em sua missão e visão estratégicas.

4.3 Conclusões do Objetivo Intermediário n.º 3

Na seção 2.2.3 destacamos as principais características e diretrizes da reforma gerencial brasileira, com o intuito de compará-las aos critérios de um modelo de excelência em gestão alinhado com os princípios daquela reforma e voltado para as organizações públicas. A solução metodológica que consideramos válida para esse objetivo da pesquisa foi a análise dos resultados do exercício de auto-avaliação do GesPública realizado pelo TCE-PE, em 2006.

O resultado da auto-avaliação procedida, que o classificou como nível 2 do modelo, revelou uma associação incipiente com esse modelo de excelência. O escore atingido, 180 pontos, permite-nos concluir que as práticas de gestão do Tribunal estão nos primeiros estágios de desenvolvimento e implantação, existindo ainda lacunas significativas na aplicação de grande parte delas, distanciando-o significativamente do nível máximo dos 1.000 pontos do modelo.

Por essa razão, havemos de concluir que a ausência de um modelo de excelência que lhe sirva de parâmetro para a adoção de práticas de gestão eficazes e eficientes pode

contribuir para dificultar a obtenção dos resultados estratégicos desejados, especialmente aqueles que demandem processos de mudança.