O conceito de governança pública tem origem em estudos do Banco Mundial, conduzidos durante os anos 1990, que consolidaram a noção de que os problemas dos países em desenvolvimento residem menos em temas como desregulamentação econômica e mais em questões de construção e reforma institucional. Desse modo, a ideia de governança pública representa “um deslocamento de preocupações de caráter mais técnico, ligadas às reformas burocráticas e ao gerenciamento de política econômica, para temas mais abrangentes, como a legitimidade e o pluralismo político” (BORGES, 2003, p. 126).
A noção de governança foi importada do setor privado. Desde a década de 1930 tem se discutido os benefícios e os custos potenciais da separação entre propriedade e controle das corporações (SILVA, 2014). A ideia de governança corporativa está relacionada à busca por uma solução para os conflitos de interesses entre acionistas e administradores em questões de sustentabilidade financeira, desempenho patrimonial e gestão corporativa transparente. Nesse sentido, tem-se o acionista como o principal, aquele cujo interesse deve ser atendido pelo administrador, o agente. Desse modo, a governança corporativa consiste em um conjunto de princípios e práticas para regulamentar a relação entre principal e agente – que representam não apenas os acionistas e administradores, mas também outros gestores e interessados – com a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar o seu acesso ao capital e aprimorar o desempenho da organização (OLIVEIRA, 2011).
A governança pública envolve um modelo de colaboração entre diversos atores dentro de um Estado, com vistas à melhoria não apenas da eficiência, mas sobretudo da eficácia administrativa, bem como de práticas e valores democráticos. De forma objetiva, define-se
32 governança como a capacidade de ação do Estado para a implementação das políticas públicas e atingimento dos objetivos coletivos (ANDRADE, 2010).
Esse conceito está relacionado ao de governabilidade, que significa, em linhas gerais, a capacidade de identificar anseios sociais e transformá-los em políticas públicas que produzam resultados efetivos à sociedade, considerando-se a capacidade do governo de mobilizar os recursos necessários à execução e implementação dessas políticas (SANTOS, 1997). Tendo em vista que governabilidade e governança são conceitos relacionados entre si, vale notar a posição de Santos (1997), segundo a qual “é pouco relevante, ao meu ver, no contexto atual, tentar distinguir os conceitos de governance e governabilidade”. Tendo em vista que a ideia de governança é ampla e engloba muitos dos aspectos da governabilidade, esta dissertação se limitará a trabalhar com o conceito de governança pública.
Além do conceito geral de governança como “capacidade do Estado de implementar políticas públicas”, diversos autores apresentam esse conceito ressaltando suas diversas implicações, conforme já apresentado na Tabela 2.1 (item 2.4 desta dissertação).
Em linhas gerais, a ideia de governança pública pressupõe que a eficácia e a legitimidade da atuação do poder público se fundamentam na qualidade da interação entre os distintos níveis de governo e entre estes, o setor privado e a sociedade civil. Há semelhanças, nesse sentido, com o modelo de Administração Pública gerencial, focada em eficácia. Além disso, a governança propõe que os diversos atores sociais devem se unir para atingir objetivos sociais conforme preceitos de flexibilidade, visão estratégica, transparência, entre outros. Nesse contexto, cabe ao governo gerenciar a rede de atores, para que ajam de forma integrada e com atribuições complementares. A governança designa assim o “conjunto de regras, processos e práticas que dizem respeito à qualidade do exercício do poder, essencialmente no que se refere a sua responsabilidade, transparência, coerência, eficiência e eficácia” (OLIVEIRA, 2011, p. 3).
A governança pressupõe um modelo de interação entre níveis de governo e destes com outros atores sociais. Nesse sentido, Oliveira (2011, p. 3) cita os seguintes princípios que caracterizam uma governança eficaz:
33 coerência entre as diversas políticas do Estado;
abertura, como uma busca de soluções através de formas clássicas e novas (negociação e participação); eficácia, como respostas às necessidades sociais;
democracia participativa, envolvendo cidadãos e associações representativas.
Por fim, vale ressaltar o significado do conceito de accountability, em português “prestação de contas”, que também se relaciona com a ideia de governança no sentido de que ambos envolvem análise de transparência e controle recíproco entre entes da Administração Pública.
Resumidamente, accountability diz respeito ao dever de prestar contas a um organismo de controle, a um ente político ou à própria sociedade. Em seu sentido “horizontal”, a accountability refere-se aos mecanismos de supervisão, controle e avaliação recíproca dos vários níveis de governo, por meio de entes estatais competentes para tanto. A divisão de atribuições e mecanismos de controle entre os diferentes entes administrativos visam evitar corrupção e vão ao encontro dos princípios da Democracia. Quanto à perspectiva “vertical”, esta diz respeito ao controle político realizado pelos cidadãos no controle das ações estatais (OLIVEIRA, 2011).
Ressalta-se que a responsabilidade dos órgãos de governo diz respeito tanto à natureza da relação com os atores em um determinado setor da política e na realização de objetivos políticos. Por essa razão o político deve ter uma visão de gerenciamento em relação às áreas políticas de sua responsabilidade, objetivos políticos claramente definidos, o que contribui com a efetividade, e pré-condições definidas, de modo a assegurar a qualidade, eficiência, respeito às normas e controle financeiro. Assim, a relação entre os objetivos buscados pelas políticas públicas, a responsabilidade dos órgãos de governo ou “responsabilidade ministerial”, e os mecanismos de governança como gerenciamento, prestação de contas (accountability), supervisão e controle estão representados na Figura 3.1.
34 Figura 3.1 – Elementos de uma estrutura de governança
Fonte: The Netherlands (2000, p. 10) adaptado
Dado esse panorama geral sobre o conceito de governança, é possível avaliar com maior propriedade as funções e objetivos de cada um dos entes que integram o setor portuário, especificamente a ANTAQ, a SEP/PR e as administrações portuárias. Esses entes atuam de forma conjunta na condução dos assuntos portuários, exercendo funções de controle, troca de informações recíproca e regulação, que fazem parte dos mecanismos de governança do setor. A forma de integração entre esses entes é avaliada de forma mais detalhada no tópico 5 deste trabalho.
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4 − EVOLUÇÃO DO ARRANJO INSTITUCIONAL PORTUÁRIO A PARTIR DA LEI