Na trajetória epistêmica do institucionalismo histórico o papel das novas ideias e dos roteiros cognitivos foi sempre fundamental para explicar os mecanismos de formulação de políticas públicas e nos processos decisórios. No estudo clássico de Hall sobre a disseminação de ideias keynesianas em diversos países no período entre guerras, fica evidente a importância desta variável na definição de preferências, comportamentos e instituições (Hall, 1989). Naquele estudo Hall vai identificar três grandes mecanismos causais que podem explicar as diferenças de difusão ideacional em cada contexto nacional: uma centrada na economia, outra centrada na ação do Estado e finalmente uma terceira centrada em coalizões. A primeira focaliza o papel exercido pelo conhecimento técnico, especializado, em especial dos economistas. Aqui o ponto central é o compartilhamento de princípios em comunidades ou redes que formulam políticas públicas. A segunda, centrada no Estado, vai depender das
configurações institucionais, do tipo de instâncias decisórias, do grau de abertura para novos participantes, da qualificação da burocracia estatal e do modo como acontece o processo decisório estatal e governamental. A terceira explicação reside na capacidade e habilidade de cada regime político em construir coalizões de sustentação de novos experimentos políticos.
Hall sugere alguns fatores para entender o impacto de novas ideias sobre as políticas: a orientação do partido no governo, a estrutura do Estado e relações com a Sociedade, o tipo de discurso político e o impacto de eventos exógenos. Em relação ao Estado, que guarda relação próxima com os objetivos desta tese, Hall sinaliza que não é condição suficiente a existência de empreendedores políticos se as estruturas estatais não são ocupadas por gestores públicos com autoridade e capacidade técnica para implementar mudanças no programa, no ideário. Segundo o autor, (a) a permeabilidade dos funcionários ao novo; a (b) maior ou menor concentração de poder na área em que as novas ideias serão recepcionadas e (c) o poder do órgão ou agência envolvida (naquele caso específico, os bancos centrais nacionais). O impacto das novas ideias relacionado à natureza do discurso político dependeria de quanto estas ideias dialogam com a memória coletiva, com experiências passadas, à diferentes semânticas políticas ou mimetizando modelos de sucesso ou percebidos como tal 14. A capacidade efetiva que novas ideias tem ou não de condicionar ou influenciar preferências, interesses e mudanças institucionais depende de quais arranjos (matrizes) institucionais prévias estavam operando e do curso prévio de ação dos atores sociais relevantes.
Sikkink (1991), na trilha sugerida por Hall, aplica este mesmo raciocínio na tentativa de entendimento do por que das ideias desenvolvimentistas apesar de terem sido divulgadas quase que simultaneamente na Argentina e no Brasil nos anos cinquenta, só tiveram recepção mais efetiva neste último. Ela constrói os nexos causais desta diferença em múltiplos eventos: no Brasil havia tomadores de decisão (pivotal decision makers, nos termos de Weingast, 2005), na Argentina, não; no Brasil havia mais state capacity, uma burocracia mais adaptada (o caso do BNDES foi emblemático); a ideologia e as instituições pré-existentes recepcionaram as ideias desenvolvimentistas (uma espécie de harmonização com o zeitgeist ou o spri de l’époque) ao contrário da Argentina. Sikkink reforça Hall: novas ideias não entram num “vácuo ideológico”, elas são inseridas num espaço político já ocupado por
14 Sobre o papel desempenhado pelos processos de mimetização (mimicking) de modelos de sucesso, sobretudo
de receituários prescritivos de organismos internacionais e a construção discursiva de um “modelo de sucesso” ver o interessante trabalho de Tapia e Gomes (2008).
ideologias anteriores e são veiculadas concretamente por atores historicamente determinados, em contextos específicos.
Outro exemplo, a evolução do modelo de bem estar sueco, analisado por Blyth (2001), confirma as mesmas teses do modelo ideativo ou discursivo. Neste caso a capacidade do Estado em garantir um sistema de partilhas dos benefícios do crescimento entre empresários e trabalhadores foi determinante para o modelo de bem estar até os anos oitenta. Blyth alerta que em certos contextos as ideias ganham autonomia dos seus autores e podem ser disseminadas em processos que não são lineares, são lentos e custosos, como foi o processo de adaptação do welfare state sueco aos parâmetros de um sistema com menor protagonismo estatal. Ele assinala que em casos como estes, os atores podem se deixar conduzir por ideias que não são vinculadas diretamente aos seus interesses imediatos ou racionais. Blyth (2001) examina o papel das ideias na dinâmica institucional a partir de três perspectivas distintas, embora complementares: ideias como desenho institucional (institutional blueprint) em períodos de crise, como armas (weapons) em períodos de disputas distributivas e como “cadeados cognitivos” (cognitive locks).
No primeiro caso as ideias funcionam como redutoras da incerteza em momentos de crise ou deslocamentos bruscos das relações de poder. A segunda categoria se relaciona com a primeira, as ideias aqui são instrumentos de mudança institucional como resultado de novos padrões distributivos.
Finalmente, as ideias compreendidas como “cadeados cognitivos”, tratam do impacto das ideias quando são institucionalizadas. Neste caso as ideias novas, institucionalizadas, produzem efeitos independentemente das circunstâncias ou atores que as patrocinaram inicialmente. Neste caso as ideias podem condicionar a trajetória dos arranjos institucionais. Blyth (2001) demonstra que a crise sueca da primeira metade dos anos noventa foi exatamente o resultado de um “cadeado cognitivo” representado pela permanência das ideias clássicas e neoclássicas de viés monetarista (o combate à inflação é prioridade absoluta), independente das condições reais da economia. Naquele caso resultou no aprofundamento da recessão e da destruição do estado de bem estar. Há certas ideias, movidas por think tanks e empreendedores, que tornam os atores sociais “prisioneiros” de esquemas mentais pré- concebidos e tidos como certos. Blyth (2001) sugere, generalizando a experiência sueca, que estruturas estatais mais centralizadas e concentradoras de poder estão mais sujeitas aos “cadeados cognitivos”. As ideias econômicas compartilhadas por um conjunto de atores
reduzem as incertezas sobre o futuro porque permite redistribuir a percepção sobre custos e benefícios das diferentes possibilidades de ação no presente. Elas possibilitariam a construção de narrativas alternativas à eventuais preferências divergentes e competitivas, viabilizando a ação coletiva através da reinterpretação de crenças e da percepção sobre os motivos das crises e suas possíveis soluções (BLYTH, 2002). Quando as ideias viabilizam este nível de convergência elas se tornam verdadeiras convenções coletivas e esquemas explicativos da realidade, se convertem em autênticos explanatory devices, determinantes para a coordenação entre atores singulares.
Esta última categoria ajuda a entender a trajetória do CNDI e a conformação de suas agendas de debates. Ele foi uma arena de alto nível hierárquico, fortemente centralizada e pouco vinculada às instâncias “de base” e com funções representativas não claramente definidas (não havia mandatos ou delegações), pois a indicação de seus participantes era individual e não estava ligada a suas respectivas entidades empresariais de origem. As ideias sobre política industrial condicionavam a pauta de ação dos empreendedores políticos, por sua vez, os acordos possíveis dentro do CNDI configuravam uma situação de auto-coordenação governamental, condição sine qua non para sua efetividade. As diversas políticas industriais do período (a PITCE em 2004 e a PDP em 2008) ofereceram um menu de temas e oportunidades disponíveis, que de certa forma condicionaram o roteiro do processo decisório de governo, de empresários industriais e de trabalhadores, em menor escala.
Para Schmidt (2008), as ideias são os elementos-chave na análise dos contextos mais amplos onde ocorremos eventos políticos. As ideias não só se relacionam com as estruturas de poder, mas permitem a possibilidade de agência dos atores, quando comandam e servem como “guia” para a escolha, para a ação e para o comportamento individual ou coletivo. A despeito do uso pejorativo do termo atribuído às correntes pós-modernas, o discurso dos atores importa para entender as relações de dominância, diferenciação e poder. Schmidt sugere uma tipologia: discursos coordenativos que surgem na formulação das políticas e discursos comunicativos na apresentação e deliberação de políticas. A autora se propõe a entender o “contexto institucional das ideias”, isto é, “para quem”, “como” e “quando” se diz, se comunica, vis à vis, o sentido que as ideias adquirem (ou não) vinculadas a um contexto imanente e material (background). O foco em ideias permitiria ao pesquisador identificar com maior rigor a capacidade de agência dos atores, mais que nas formas histórica e sociológica do institucionalismo.
A influência de “novas ideias” sugere que o Governo Lula inovou parcialmente a tradição política pré-existente (na esfera do governo federal), por força de seu projeto político-ideológico, que enfatizava mecanismos de participação, ampliação da democracia formal e o uso ativo do Estado para redistribuição de renda15. Esta renovação do ideário foi fortemente influenciada pelas condições contextuais e históricas, sobretudo a estabilidade econômica herdada do governo anterior, as condições favoráveis de crescimento econômico (apesar da crise internacional de 2008) e as condições políticas internas de alta governabilidade negociada no Congresso Nacional e nos governos estaduais. Estas “novas ideias” relacionadas a um novo estilo de governo, com ênfase em procedimentos mais participativos e coletivos, acabaram também influenciando o campo de políticas de desenvolvimento econômico. Conforme sugerem Boschi e Gaitán (2008), o governo Lula se notabilizou pelas iniciativas de cooperação sistemática entre o setor público e privado:
A cooperação entre as elites econômicas locais e os esforços coordenados de vários segmentos da burocracia são importantes no sentido de se definir estratégias de desenvolvimento. De fato, a cooperação entre os setores público e privado é o
centro das iniciativas do governo Lula, desde o planejamento estratégico realizado
no início de seu primeiro mandato até as políticas de Arranjos Produtivos Locais e as Parcerias Público-Privadas. Mais recentemente, além de uma série de conselhos
de cunho consultivo, tem sido ativados um conjunto de fóruns voltados à discussão de prioridades públicas envolvendo diferentes segmentos da sociedade civil e do Estado. (p.104, grifo nosso)
...
“O Estado brasileiro mantém uma série de mecanismos de consulta e concertação, tendo constituído, especificamente, arenas de intermediação entre o setor privado e o Estado.” (p.105)
A literatura tem apontado para a retomada de um projeto desenvolvimentista com reativação do papel do Estado no uso ativo de instrumentos típicos da ação estatal (empresas estatais, concessão de subsídios ou definição de conteúdo local para discriminação de preços, por exemplo) no processo de desenvolvimento. Em bases diferenciadas do que ocorreu nos anos do pós guerra até a década de setenta, quando se formou o parque industrial brasileiro. Esta nova hegemonia – não totalmente consolidada, dada as potenciais contradições entre este ideário e a manutenção da ortodoxia macroeconômica - é o legado direto da crise do modelo neo-liberal na segunda metade dos anos noventa. Neste caso a criação de “arenas” em política industrial representou um inovador processo de concepção e ideias vinculado a um ideário mais democrático sobre o funcionamento do Governo e os objetivos do desenvolvimento.
15 Certamente o “estilo participativo” tem muita relação com a natureza político-programática do Governo Lula –
uma coalizão de centro-esquerda – como também no perfil dos ocupantes de cargos chaves. D´Araujo (2007; 2009) afirma que 45% dos ocupantes de cargos comissionados (de livre nomeação dos gestores políticos) de alto escalão do governo federal tinham origem, como o Presidente da República, em sindicatos de trabalhadores cuja natureza per se é de decisões coletivas.
Lula combinou um modelo “centrado no Estado” com uma via “centrada em coalizões”, na tipologia proposta por Hall.
Não há contradições conceituais entre as abordagens de Hall (1989), Sikkink (1991), Bltyh (2001) e Schmidt (2008) sobre a importância das ideias na formação de coalizões e arenas políticas. Pelo contrário, estes autores reforçam a ideia de que mais do que a origem de determinada idéia, importa saber como elas proliferam e determinam as agendas políticas16. A capacidade de um discurso qualquer em coordenar as ações dos atores (SCHMIDT, 2008) é, na prática, o efeito mais visível de um conjunto de ideias que funcionam como um “cadeado” cognitivo (BLYTH, 2001). Por exemplo, a ideia de que seria inútil debater e opinar sobre a condução da política econômica, nas arenas de política industrial, criou um limite “invisível” à agenda de debates do CNDI. Ou seja, temas relacionados à política de juros ou ao câmbio, sequer entravam na pauta dos debates. Outra ideia que funcionou como um “cadeado cognitivo”, neste caso com tom afirmativo, era de que uma política industrial efetiva deveria desonerar a carga tributária dos investimentos em bens de capital, das exportações e sobre a força de trabalho.