O estudo tem por objeto eventos, acontecimentos e atores envolvidos na política industrial no governo Lula, entre 2002 e 2010, portanto eventos passados e datados, com ênfase aqueles relacionados ao funcionamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, o CNDI. Foram utilizados como fontes principais de informações a documentação relacionada à trama de narrativas, como documentos oficiais do governo, dos empresários industriais, de pesquisadores acadêmicos e notícias/artigos da imprensa. Uma segunda fonte de informação de absoluta relevância foram os depoimentos testemunhais diretos, obtidos em entrevistas semi-estruturadas a partir de um roteiro inicial de perguntas. Foram realizadas
37 Abordagem semelhante é proposta por George & Bennett (2004) ao propor um “mapeamento de processos”
(process tracing), como um método de pesquisa que reconstrói um sequencia de eventos, de mecanismos causais, atores, recursos, conflitos e interesses organizados num momento históricos e num contexto político dado. O objetivo é identificar (rastrear) as conexões causais entre processos e resultados, ou entre variáveis dependentes e independentes.
trinta e uma entrevistas com alguns dos principais atores envolvidos no CNDI, nas arenas de política industrial e nas instituições participantes da elaboração e execução das políticas e dos encaminhamentos dos conselhos tripartites38. As entrevistas concentraram-se em três tipos de perfis, o primeiro deles (P1), no perfil de dirigentes empresariais e de trabalhadores, preferencialmente aqueles vinculados à grandes complexos produtivos de capital nacional, com assento nos conselhos estabelecidos pelo governo Lula. Um segundo perfil (P2) concentrou-se nos gestores de primeiro e segundo escalão do governo, desde Ministros diretamente responsáveis pela condução da política e das relações governo-sociedade até gestores da burocracia permanente do Estado ocupando cargos de alta responsabilidade no período. Por fim, um terceiro perfil (P3) se delineou sobre pesquisadores e professores de
think tanks ou institutos de pesquisa industrial, identificando-os como formadores ou críticos das políticas implementadas. Finalmente, uma terceira fonte de informações tem origem na experiência pessoal e profissional do autor, para complementar ou ajudar o leitor na compreensão mais totalizante dos processos políticos. Sobretudo aquelas de natureza mais interpretativa sobre os movimentos e processos políticos que orientaram os empreendedores políticos, sob inspiração de um novo ideário desenvolvimentista. As informações fornecidas pelo próprio autor, quando necessárias, são devidamente identificadas para evitar quaisquer riscos de um viés analítico ou distorção de fontes primárias independentes. No período compreendido pela pesquisa o autor participou ativamente dos eventos e processos descritos nesta tese, primeiramente nas condições de assessor especial da Presidência da República, entre 2003 e 2006 e posteriormente como dirigente da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (a ABDI) e da Agência Brasileira de Promoção de Exportações (a APEX), até o final de 2010.
Conclusões
Na história da relação entre empresários industriais e o Governo Federal sempre predominaram relações de mútua dependência, desde os primórdios do processo de industrialização no início do século passado. A formação da elite industrial se confunde com a própria história dos grupos dirigentes que lideraram a construção do Estado moderno no Brasil pós-Vargas. No período de redemocratização do país, os empresários se organizaram com ator social independente do Estado e eventualmente em oposição à política econômica
38 As entrevistas estão armazenadas digitalmente, como voz e texto, pelo autor e estão à disposição para
eventuais consultas de terceiros e outros pesquisadores, desde que preservados os critérios de confidencialidade e sigilo, previamente acordados com os entrevistados.
oficial. Na literatura esse movimento foi explicado pelas crescentes contradições entre um núcleo capitalista nacional, ora associado, ora em oposição à crescente desnacionalização e internacionalização da economia (BIANCHI, 2001 e 2010). Em parte porque o Estado democrático, mais complexo e poroso aos interesses de múltiplos atores, não permaneceu mais uma extensão dos interesses industriais, em parte porque se fez necessária uma espécie de arbitragem de interesses entre os diferentes interesses capitalistas (financeiro, agro-pastoril e industrial), proliferaram experiências colegiadas bi ou tripartites. Entretanto, salvo a experiência do setor automobilístico em meados dos anos oitenta, a literatura registra uma enorme inefetividade destes tipos de arenas de diálogo (LEOPOLDI, 2000; MANCUSO, 2007 e PERES, 2011). A inefetividade deve ser interpretada à luz dos interesses em jogo. Para os governos tais colegiados foram, muitas vezes, fonte de legitimação política e compartilhamento de responsabilidades. Noutros casos, mais recentes dos anos noventa, as câmaras setoriais ficaram restritas à “reuniões para nivelamento de informações” e troca de ideias, não influenciando o comportamento governamental de um modo geral. É por isso que a experiência do CNDI nos anos dois mil, durante o governo Lula ganha notoriedade, ao contrário do que poderia se esperar, o conselho destoa da trajetória anterior por pelo menos três razões: (a) durante quase quatro anos ele reúne de forma sistemática e regular, sempre com mais de 10 ministros de Estado, com uma pauta substantiva abrangendo todos os temas estratégicos para o desenvolvimento da indústria nacional; (b) muitos temas de absoluta relevância surgiram, foram processados e decididos no âmbito do conselho e suas relações através do debate sistemático dos seus participantes e (c) a dinâmica que envolve o conselho e seus efeitos criam aparentemente, as condições para que ele se torne uma arena efetiva onde o setor público e privado logram obter consenso e coordenação, rompendo com a tradição de captura do Estado ou de imposição do viés estatizante pré-democracia.
O modelo explicativo definido neste capítulo sugere que a compreensão deste fenômeno virtuoso não é simplesmente decorrente da ação racional dos atores em processos cooperativos, guiados pelo seu auto-interesse. É evidente que as arenas também cumprem este papel “racionalizador”, mas há claramente um jogo de retribuições recíprocas entre empresários, que obtém apoio para seus investimentos, em troca de legitimidade e apoio político hipotecado ao governo. O ativismo político dos empreendedores políticos viabiliza esta “troca” ao organizar os recursos disponíveis (capital político e cognitivo, sobretudo). Porém, a ação racional dos atores sofre condicionamentos pesados de dois outros fatores: a força do projeto político dominante e suas ideias neo desenvolvimentistas e as relações que se
criam nas interações dentro do colegiado. Alguns temas introduzidos pelo governo nos debates dos conselhos, e do CNDI em especial, como as políticas sociais distributivas ou a recuperação real do salário mínimo – algo que em tese aumenta os custos de produção da indústria - jamais foram contestadas ou questionadas pelo setor industrial. O peso das novas ideias condiciona tanto os temas que acessam a agenda de debates (como o tema da inovação tecnológica), bem como aqueles cuja discussão está interditada ou bloqueada. A conjuntura de crescimento econômico surge como variável de contexto, pré-condição exógena, que diminuirá ou evitará o uso das arenas estatais como campo de disputa para conflitos distributivos capital-trabalho, por exemplo.
O capítulo a seguir tenta desvendar até que ponto as novas ideias lograram relocalizar o campo dos debates sobre o desenvolvimento brasileiro sob novas bases de relacionamento entre o setor público, empresários e trabalhadores no período de governo de Luís Inácio Lula da Silva.
CAPÍTULO II
O DISCURSO DESENVOLVIMENTISTA E AS POLÍTICAS
INDUSTRIAIS
The ultimate test of whether industrial policy is working is not whether a government can reliably pick winners (no government reliably can) but whether a government is able to let losers go. The objective should be not to minimize the risk of mistakes, but rather to minimize the costs of the mistakes that inevitably occur on the way to success. 39
Hausmann, Rodrik e Sabel (2008)
Introdução
As ideias não surgem no vácuo, elas são geradas por relações políticas concretas, materiais e objetivas, mas muitas vezes ganham autonomia e ocupam espaços políticos não previstos em seu desenho original. Este capítulo aborda o surgimento, consolidação e disseminação de novas ideias sobre desenvolvimento econômico que ganharam força e poder com a eleição de Luís Inácio da Silva, o Lula, em 2002 e orientaram as políticas industriais do seu governo. O conjunto de ideias que orientou o primeiro governo Lula não foi fruto de um planejamento sistemático ex ante ao próprio exercício do governo, ao contrário, resultou da combinação casual de tendências distintas, catalisadas e catapultadas para o centro do cenário político nacional pela vitória eleitoral40. A trajetória do Partido dos Trabalhadores, que já liderava blocos partidários de centro-esquerda com muitas experiências de governos locais e regionais consolidadas, trazia elementos materializados nas sucessivas campanhas presidenciais desde 1989 do que se chamou mais tarde de “modelo de mercado interno de massas”.
Esta formulação foi sofisticada no governo, na medida em que foi mesclada com a manutenção da política econômica do governo Cardoso, num arranjo não isento de contradições, como bem observou Singer (2009 e 2012). Um dos traços mais distintivos do Governo Lula em relação ao seu antecessor e, portanto, com a força de uma inovação
39 “O teste final se a política industrial está funcionando não é se um governo pode escolher com segurança os
vencedores (nenhum governo pode de forma confiável), mas se o governo é capaz de deixar os perdedores para trás. O objetivo não deve ser para minimizar o risco de erros, mas sim minimizar os custos dos erros que inevitavelmente ocorrem no caminho para o sucesso.” (Tradução livre do autor)
40 Ainda que a retomada de um papel mais ativo do Estado e uma visão pós-neoliberal de desenvolvimento
possam, em tese, constituírem condições necessárias à retomada do planejamento público federal, não se pode afirmar que a era Lula recriou o “planejamento para o desenvolvimento” do período anterior. Houve avanços pontuais, programas como o “Programa de Aceleração do Crescimento” e as políticas industriais do período são testemunhas disso. Conforme Gimenez e Cardoso Jr (2012), o desenvolvimento impulsionou o planejamento, e não o contrário.
ideacional, foi exatamente a reabilitação (resgatando elementos históricos e inovando em outros), de uma nova política industrial para o país. Esta política, materializada na PITCE de 2003 e na PDP de 2008, representou uma quebra de paradigma que ao mesmo tempo, recuperou uma tradição de capacidades estatais para o desenvolvimento, mas inovou em estratégias, instrumentos e parcerias.
Além disso, este capítulo procura estabelecer uma compreensão mínima dos debates teóricos que envolvem a policy community de política industrial, influenciadas pelo discurso neo desenvolvimentista. Além de estabelecer uma visão panorâmica e um background conceitual, que permite situar o objeto de pesquisa dentro de um debate teórico real e complexo, esta discussão tem vários outros objetivos importantes. O primeiro deles é demonstrar que o debate em si, sobre o que é e o que não é política industrial, depende de posicionamentos prévios dos atores sobre os pressupostos mais gerais que explicam o funcionamento do Estado, da Sociedade e a dinâmica econômica mais geral. A definição de como certas condições – práticas e teóricas – se tornam problemas são cruciais para a escolha de certas soluções em políticas públicas. O debate sobre as duas correntes principais de política industrial – uma mais ortodoxa e convencional e outra mais heterodoxa – ajudará a identificar e explicar como e por que a policy image associada à política industrial esteve, no passado próximo, vinculada à intervenção profunda do Estado na economia e como esta imagem evoluiu para ações de natureza menos intervencionista no período recente, em especial a partir do Governo Cardoso.
Outro objetivo do capítulo é demonstrar que o problema teórico associado ao debate das escolas nos conduz diretamente para uma definição sobre o papel do Estado e nesta definição, sobre a relação entre Estado e atores privados, sejam empresários industriais ou trabalhadores. Este aspecto é chave para entender o lugar ocupado pelos conselhos de políticas na topografia do poder, seus papéis e impactos.
Por fim, pretende-se ajudar a compreender quais narrativas, no debate sobre as ideias, orientaram a postura dos atores neste processo, em especial a formação de um novo “consenso pós-desenvolvimentista” ou “novo desenvolvimentista” entre acadêmicos, think tanks e, sobretudo, gestores públicos do período lulista. No plano teórico este consenso surge como afirmação de uma nova “fórmula teórica” capaz de dar conta dos problemas da desindustrialização e da necessidade de desenvolvimento econômico acelerado, mas também como negação teórica de doutrinas que justificaram – no passado – uma política industrial
“estatista” e geradora de “cartórios” e privilégios setoriais injustificados, percebida, não por acaso, como uma das principais causas dos atuais problemas.