Como discutido anteriormente, o controle e planejamento da ocupação dos empreendimentos, quaisquer que sejam – industriais, residenciais, comerciais e de serviços, devem ser cautelosamente analisados de modo a estabelecer, num horizonte temporal, a influência que cada um possa causar na sua área de entorno direta e indireta.
Apesar das inúmeras críticas que o zoneamento tem recebido nas últimas décadas, indicado como principal instrumento de manutenção dos valores das propriedades e status quo (JUERGENSMEYER & ROBERT, 2003), além das históricas e valiosas críticas de Jacobs (2000), em relação à rigidez que este provoca para o espaço urbano, o zoneamento ainda se constitui como principal aparato legal para o planejamento e gestão dos municípios.
É este instrumento o principal indutor de novos empreendimentos ou manutenção, regeneração e revitalização de áreas já consolidadas, exercendo influências de longo prazo na cidade em sua totalidade. Desta forma, é a partir do zoneamento que se define, direta ou indiretamente, os principais eixos de desenvolvimento e expansão urbana dos municípios, sobretudo na caracterização de índices e indicadores urbanísticos.
DISPERSÃO E CONURBAÇÃO EM AGLOMERADOS URBANOS: DESAFIOS AO PLANEJAMENTO
182 Dando continuidade à crítica sobre a instalação de grandes empreendimentos habitacionais, materializados no Brasil por meio dos conjuntos - usualmente longínquos - que servem, principalmente, para atender a demanda de mão-de-obra de novas atividades econômicas, ou ainda sanar déficit habitacional em massa, buscou-se na literatura internacional algumas formas de combater tal aspecto de urbanização e inclusão social nas cidades brasileiras, por meio do zoneamento.
Dentre as propostas inovadoras, observa-se, nos Estados Unidos, o zoneamento inclusivo (inclusionary zoning). O principal fundamento deste zoneamento é ofertar, em projetos habitacionais, a inclusão de moradias acessíveis à população de menor renda. Na escala local, tal política seria executada por meio de um zoneamento que abarcasse no mercado habitacional a inclusão de unidades habitacionais de interesse social.
Burchell & Galley (2000) definem, grosso modo, o zoneamento inclusivo como a ordenação de um percentual mínimo de unidades habitacionais em um projeto específico de residências particulares, ou seja, alocar em programas privados de promoção residencial uma parte para população com menor poder aquisitivo.
A atração dos agentes imobiliários e empreendedores particulares para tal política habitacional seria garantida por contrapartidas do Poder Público. Assim, os incentivos poderiam ser desde a flexibilização do zoneamento como a variação da densidade, área, altura, espaços abertos, uso e outras provisões como abatimento de impostos e concessão de infraestrutura (redes de água, esgoto e drenagem).
Tal instrumento, segundo Burchel & Galley (2000) tem sido executado em alguns condados norteamericanos desde meados da década de 1980. Atualmente, existem cerca de 62 programas de zoneamento inclusivo em 72 jurisdições. Em destaque, o estado da Califórnia (38 programas); Nova Jersey (16); Colorado (5); Massachusetts, Illinois e Nova York (2) e Connecticut, Delaware, Florida, Maryland, Oregon, Virginia e Washington (1 cada).
No condado de Montgomery, em Maryland, principal exemplo nos Estados Unidos do zoneamento inclusivo, o programa requere dos desenvolvedores de projetos acima de 50 unidades habitacionais, a reserva de cerca de 12,5 a 15% destas para habitação de interesse social. Os valores dos imóveis variam de US$ 85.000,00 a US$ 125.000,00 dólares.
DISPERSÃO E CONURBAÇÃO EM AGLOMERADOS URBANOS: DESAFIOS AO PLANEJAMENTO
183 Integração das comunidades: a integração de projetos habitacionais de baixa
e média renda evitam a criação de “ilhas de pobreza” ou ainda a disseminação de conjuntos habitacionais em larga escala. Além disso, integra diversos tipos de família e integra os usos (de casas familiares ao tipo singles);
Benefício a empregadores e dispersão de empregos: a integração e localização mista de população de renda baixa e média e, eventualmente a mais abastada, miscigenam as oportunidades de emprego e contribuem para o menor gasto dos empregadores para deslocamento da mão-de-obra;
Redução do sprawl: a execução de projetos habitacionais, de uso misto, e de gabaritos diferentes (múltiplos tipos de residência) auxilia na redução do sprawl e da dispersão urbana, sobretudo ao reunir diferentes classes sociais em um único condomínio;
Redução dos gastos do Poder Público: o Poder Público, que usualmente financia desde a compra dos terrenos para conjuntos habitacionais de interesse social bem como a instalação completa de infraestrutura, são privilegiados com o zoneamento inclusivo, uma vez que partes dos gastos são compartilhados com os desenvolvedores.
As críticas contra o zoneamento inclusivo, contudo, são amplamente divagadas pelos especuladores imobiliários e alguns economistas. A partir de Burchell & Galley (2000) podemos definir os seguintes aspectos negativos e desafios para a implantação deste instrumento:
Transferência do custo da habitação social para outros grupos da
sociedade: críticos do zoneamento inclusivo apontam que esta política
modifica a estrutura da especulação imobiliária transferindo os custos da habitação para os desenvolvedores. Apontam que este grupo fica responsável por conceder maior percentual da contrapartida;
Redução e/ou incapacidade financeira dos mais pobres: a miscigenação dos usos entre diferentes classes prejudica os pobres no pagamento de outras taxas de serviços, sobretudo o transporte. Nestes casos, é necessária a criação de mais programas complementares para não sobrecarregar a renda dos menos privilegiados;
DISPERSÃO E CONURBAÇÃO EM AGLOMERADOS URBANOS: DESAFIOS AO PLANEJAMENTO
184 Menos desenvolvimento e crescimento induzido: a flexibilização do
zoneamento e dos índices urbanísticos como a alteração das densidades demográficas e usos residenciais múltiplos podem levar ao sobrecarregamento dos serviços públicos;
Burchell & Galley (2000) combatem as críticas:
Historically, there has been no equivalent to this mechanism that enables a community to retain its character while accommodating affordable housing. Adopting an inclusionary zoning ordinance does not require basic zones in the community to be altered significantly. The standards that govern development there remain intact. When certain conditions are met (for example, the developer delivers 25 percent of his units as affordable), the builder is granted an increase in density in the zone. Additional conditions that must be satisfied as part of the permitting process include buffering the development from other existing and future development in the zone and providing a traffic mitigation plan to control traffic congestion that occurs beyond that expected to occur in the absence of inclusionary zoning. Other development in the zone proceeds at its original density. (BURCHELL & GALLEY, p. 6, 2000)
Conforme indicam os autores, o zoneamento inclusivo – bem como a flexibilização do zoneamento e a aplicação de instrumentos de política urbana na sua totalidade – devem ser estudados e minunciosamente analisados antes da sua execução. As contrapartidas devem ser muito bem estabelecidas e consideradas as áreas de influência direta e indireta quando da efetivação de programas urbanos que alterem a configuração local.
No Brasil, alguns impedimentos são imperativos para implementação de programas urbanos inovadores, uma vez que os próprios instrumentos do Estatuto da Cidade são aplicados de formas isoladas – concentradas principalmente em cidades médias e áreas metropolitanas – devido à dificuldade de compreensão por parte do Poder Público na sua efetivação, tanto no aspecto técnico como jurídico-institucional.
DISPERSÃO E CONURBAÇÃO EM AGLOMERADOS URBANOS: DESAFIOS AO PLANEJAMENTO
185