caracterizada por certos aspectos de descentralização educacional. As ações que demonstram uma maior partilha gerencial no setor educacional público partem da promulgação da Lei de Diretrizes e Bases de 1971 (ou Lei 5.692/71), que de modo geral instituíu as diretrizes e os embasamentos para o ensino de 1º e 2º grau, e de forma particular, para Souza e Faria (2003) no seu artigo 71 explicitou sua referência legal sobre adescentralização do ensino municipal, através das referências às imputações que os Conselhos Estaduais careceriam incumbir aos Conselhos Municipais de Educação.
Segundo Both (1997) foi esta lei que incluiu oficialmente os municípios no quadro executor da administração do ensino de 1º grau, ao expor em seu artigo 41 que a educação se estabelecia como obrigação da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios, das empresas, da família e da comunidade em geral, que deveriam dispor de proventos para efetivá-la e impulsioná-la. No mais, esta mesma lei, em seu artigo 58 incentivava a municipalização do ensino ao apresentar em seu parágrafo único um enfoque que salientava que a transferência das responsabilidades de encargos e serviços de educação deveriam ser progressivas e contínuas, sobretudo, quando relacionadas ao 1º grau.
Em relação à administração do ensino, no Art. 58, a lei delega aos estados, em legislação supletiva, o estabelecimento das responsabilidades destes e dos municípios no desenvolvimento do ensino nos diferentes graus. No parágrafo único do referido artigo estabelece que essas medidas visarão à progressiva passagem para a responsabilidade municipal de encargos e serviços de educação, especialmente de 1º grau (OLIVEIRA, 1999, p. 25-26).
Como suplemento o artigo 71 destacava que os Conselhos Estaduais de Educação poderiam transferir parcela de sua competência a Conselhos de Educação que se constituiam nas esferas locais, com a prerrogativa da existência de condições adequadas para o provimento das responsabilidades pelo respectivo município. No entanto, a autonomia inerente ao governo local, era muito subjetiva, pois todas as suas disposições deveriam ser aprovadas pelo estado ao qual pertencia o município.
Na prática esta ação pode ser observada por duas feições. Se por um aspecto, ficou posta a possibilidade concreta de um município instituir Conselhos Municipais de Educação, desde que legitimamente aprovado pelos Conselhos Estaduais de Educação. Por outro lado, ficou assinalado na legislação educacional a legítima desresponsabilização da União e (a partir dessa lei) dos estados, com relação ao ensino de 1º grau, pois, legalmente os governos
regionais passavam a dispor da possibilidade de paulatinamente repassar para o encargo municipal as incumbências e os serviços educacionais concernentes a esse plano de ensino. O que reforça a característica histórica do rateio educaional brasileiro, ou seja, descentralizar os níveis de ensino mais caro e menos importante (1º grau).
Para Carvalho e Verhine (1999) a desresponsabilização não se limita a uma questão burocrática, como prova pode ser mencionado o fato de que:
[...] os avanços resultantes da Lei 5.692 ficaram muito aquém do esperado. As matrículas na rede municipal passaram de 25,7%, em 1970, para apenas 30,0% em 1996, e, em alguns casos, como São Paulo, ocorreu, de fato, uma estabilização da oferta. Na maioria dos demais, constituíram-se redes municipais precárias e de baixa qualidade, concentradas nas periferias urbanas e nas zonas rurais, atendendo aos segmentos mais empobrecidos da sociedade (CARVALHO; VERHINE, 1999, p. 302).
Conforme os mesmos autores, a disposição para a descentralização da educação em pleno regime militar, poderia ser concebido como um antagonismo ao natural autoritarismo do poder central nesse período. Contudo, não foi, pois dentro desse contexto a União permaneceu monopolizadora da elaboração das políticas de educação, exclusiva na definição dos arranjos curriculares e privativa na divisão dos recursos financiadores para o custeio da educação em seus distintos níveis de ensino, definidos especialmente pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. A gerência das matrículas ficou a cargo das redes estaduais, mas com a colaboração dos municípios na disponibilização das vagas.
Para Oliveira (1999), efetivamente, a Lei 5.692 impetrou a perpetuação do domínio da União sobre o sistema educacional da federação brasileira, empregando para isso um planejamento integrado pautado em práticas paliativas que buscavam abrandar as heterogeneidades do momento mediante auxílio técnico e financeiro do governo federal, asseverando a descentralização como fato meramente operacional e não deliberativo ou normativo. Como resultado, gera-se como observação crítica a constatação de um processo parcial, marcado por uma descentralização tecnocrática, ou seja, a partilha de atributos e responsabilidades sem a disposição equivalente de aportes e decisões ao poder municipal, já historicamente depauperado.
Há que considerar, ainda, que, no período da ditadura militar no Brasil (1964-1984), pouco se avançou em termos de municipalização da educação, uma vez que o modelo desenvolvimentista adotado se pautava, ao contrário, na centralização de poder e recursos, com vistas à realização de grandes obras. A descentralização levada à cena neste momento esteve unicamente centrada na execução de determinadas atividades, sob o comando das Secretarias de Educação dos Estados (CARVALHO; VERHINE, 1999 apud SOUZA; FARIA, 2003, p. 50).
Merece ressalva o fato de que após a promulgação da Lei 5.692, a política educacional para o ensino de 1º grau ter sido direcionada ao âmbito dos projetos federais com ações voltadas para os estados do Nordeste, com a pretenção de conduzir a municipalização do ensino, prioritariamente para os estados mais pobres.
A principal realização executada para a descentralização da educação pelo governo federal na década de setenta, foi o Projeto de Coordenação e Assistência Técnica ao Ensino Municipal (PROMUNICIPIO), implementado pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC) em 1974, tendo como propósito solver os problemas principais do ensino municipal (inexistência ou inadequação de serviços municipais de educação; insuficiência de recursos humanos e financeiros; carência de rede física; predominância de professores não titulados; altas taxas de repetência escolar; elevadas taxas de evasão; acentuada distorção idade-série; grande número de escolas unidocentes; classes multisseriadas; currículos e programas inadequados). Em consonância com lógica vigente, o objetivo central do PROMUNICIPIO era o aperfeiçoamento do ensino de 1º grau, através da atuação articulada e hierarquizada entre as administrações estadual e municipal.
Todavia, para Arelano havia uma diferença abissal entre intenções e ações, evidenciadas nos resultados alcançados pelo PROMUNICIPIO que:
[...] transferia recursos para as prefeituras municipais que concordassem em assumir o ensino de 1º grau. Esse projeto impacto – como eram conhecidos os projetos prioritários do Governo Militar, nessa época – realizado com recursos financeiros frutos de empréstimos internacionais, acaba sendo adotado quase que exclusivamente na região Nordeste – a mais pobre do país – que, por razões de ordem político-econômica, em geral, “concordava” mais facilmente com o governo federal, na esperança de conseguir alguns recursos extras para seus (pobres) municípios. Não por acaso, portanto, a região com maior percentual de municipalização do ensino fundamental e mais precária, quaisquer que sejam os critérios de avaliação considerados em matéria de educação (ARELARO, 1999, p. 65).
Na percepção de Rosar (1997) apesar das diversas distorções existentes no período, é na década de setenta que se inicia a efetivação, por meio da vinculação de proventos do Fundo de Participação dos Municípios ao setor educacional, que teve como destaque, o PROMUNICIPIO. Apesar disso, tal projeto, conforme a autora foi realizado muito mais por meio de ações voltadas a organização do sistema educacional, buscando acomodar o ensino e a formação colegial aos interesses econômicos vigorantes, preservando uma entrada limitada de discentes no ensino público em todos os níveis, de maneira que os gastos com educação da União abateram-se ao invés de ampliar-se e o compromisso com o ensino de 1º grau
deslocou-se para à esfera pública que dispunha de ínfimo montante financeiro para tal destinação.
Igualmente deve ser ressaltado, que a despeito da municipalização na região Nordeste ter consistido com maior intensidade, há decorrências dessa política na segunda metade da década de setenta em todo o país. Segundo Arelano (1999) o estado de São Paulo ratifica isso, por apresentar explicitamente as implicações do processo de municipalização no aumento da disponibilização de vagas para pré-escola, da ampliação da merenda escolar e na construção de novas unidades escolares por meio de convênios firmados entre o estado e diversos municípios. O estado do Paraná também demonstrou os efeitos do programa PROMUNICIPIO, notadamente, nas ações destinadas a educação rural que, entre 1976 e 1986, vivenciou um contexto de solidificação das escolas unidocentes.
Tabela 29 – Número de alunos matriculados no ensino de 1º grau no estado do Paraná
Ano Governo
Federal Estadual Municipal Particular
1978 484 837.518 592.606 97.563
Fontes: SIE-SEED/PR-FUNDEPAR; INEP/MEC – Censo Escolar.
No caso paranaense, as práticas que induziram à municipalização proporcionaram resultados quantitativamente expressivos. No ano de 1978 a rede municipal local representou 38,78% do total de alunos matriculados no ensino de 1º grau, enquanto no contexto nacional as redes municipais configuravam-se normalmente com média inferior a 30% das matrículas. Em contrapartida, a participação da esfera federal resumia-se a 0,03% (demonstrando a plena ausência da União no provimento da alfabetização, problema crônico do país).
Gráfico 8 – Percentual de alunos matriculados no ensino de 1º grau no estado do Paraná no ano de 1978
Fontes: SIE-SEED/PR-FUNDEPAR; INEP/MEC – Censo Escolar. (Adaptado).
54,81% 38,78% 6,38% Federal Estadual Municipal Privado
Salienta-se que o caso do Paraná é uma exceção, uma vez que, a maioria dos estados, principalmente, os nordestinos possuíam situação financeira bem diferente (restritiva, quando não calamitosa). Outra ressalva é que mesmo no Paraná os resultados qualitativos não foram tão expressivos, pois, dados oficiais do MEC mostravam que mais de 25% dos alunos do 1º grau encerravam esta etapa sem ter o devido domínio da leitura e das ferramentas de cálculos.
Ainda sobre o aporte financeiro é importante exaltar que devido tanto a precariedade das contas municipais gerada pela péssima distribuição tributária vigorante, quanto pela ausência do repasse do salário-educação para os municípios (transferidos aos estados e repassados facultativamente aos governos locais), os efeitos positivos dos projetos postos em funcionamento na década de setenta foram bastante limitados, para não mencionar inexpressivos, o que ofuscou a descentralização como processo de federalização educacional.
O salário-educação, a mais importante fonte de financiamento do 1º grau, somente beneficiava os estados e suas redes escolares e, diante do sistema de discriminação de rendas públicas, os municípios pouco poderiam fazer em prol da luta para acabar com o analfabetismo. A política de ação supletiva dos estados, em relação aos seus municípios, praticamente inexistia (MELCHIOR, 1987, p. 17).
Como disposição final, constata-se a partir de uma apreciação ampla de cenário, que a disposição à descentralização do ensino não foi um fato isolado do Brasil. De modo geral, os governos da América Latina estabeleceram por meio de seus Ministros de Educação as deliberações firmadas em rodadas de negociação realizadas em 1979 no Consenso de Bogotá. A partir deste foram elencadas ações destinadas à aplicação de instrumentos voltados a regionalização e a municipalização do sistema educacional de cada nação envolvida.
Conforme Rosar (1997), os ensaios e as experiências com a descentralização da educação nos países da América Latina, nos anos sessenta, setenta e oitenta, durante períodos de regimes autoritários e antidemocráticos, ficou marcado por ações que propendiam abreviar as resistências e desconchavar segmentos opositores da sociedade, nomeadamente, os professores, com o desígnio de impor reformas educacionais quantitativas e superficiais, ao mesmo tempo, em que subjugava tais profissionais a condições de trabalho degradantes, associadas de abjetos vencimentos.
Como decorrência, à descentralização e a busca de modos mais “democráticos” da gestão educacional pública latino-americano, buscou muito mais justificar a ausência dos governos centrais, através da participação local. Além disso, com a formalização da municipalização do ensino, a descentralização igualmente significou um artifício prático de economicidade, visto que se procurou transferir os dispêndios, inclusive para a comunidade.
4.2.5 Os anos oitenta e a descentralização e municipalização fiscal da educação brasileira