O desenvolvimento recente, comparado à literatura norte-americana56, das
pesquisas sobre o financiamento de campanha no Brasil está relacionado a dois motivos principais: primeiro, e o mais óbvio, à disponibilização dos dados da prestação de contas dos candidatos, enquanto o segundo motivo está relacionado às recorrentes discussões sobre a reforma política, nas quais o financiamento de campanha é um dos temas centrais.
Uma das primeiras pesquisas sobre essa temática se deu com a proposta de análise das eleições de 1994 e 1998, por David Samuels. Embora seu trabalho possa ser considerado incompleto (devido à indisponibilidade dos dados), Samuels (2001) conclui que voto e dinheiro possuem uma relação causal positiva tanto para os doadores quanto para os receptores, envolvendo diretamente empresários e parlamentares.
Em seu segundo trabalho, Samuels (2002) analisa as eleições de 1990 e 1994. Ele conclui que o número de votos de um candidato está diretamente relacionado à quantidade de financiamento recebido, demarcando ainda mais a relação causal sinalizada anteriormente.
Cabe ressaltar que os trabalhos pioneiros dessa temática analisaram majoritariamente as eleições de 2002, 2006 e 2010 devido aos dados que foram organizados e sistematizados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) a partir das eleições de 200257.
O tema do financiamento como parte da reforma política deixou de pautar uma questão subsidiária e passou a ser essencial após o caso de corrupção do
56 O financiamento de campanha tornou-se tema de discussão das próprias campanhas eleitorais bilionárias que elegeram Barack Obama, em 2008. Mesmo com a crise econômica mundial, o candidato conseguiu arrecadar via internet 746 milhões de dólares, tornando-o o protagonista da campanha presidencial mais cara da história (ESTADÃO Internacional. Disponível em: <http://internacional.estadao.com.br/noticias/eua,em-campanha-historica-obama-inova-e-quebra- recordes,271788>. Acesso em: 24 set. 2016).
57 A partir das eleições de 2010, os dados com os repasses aos partidos políticos também foram disponibilizados.
Mensalão, em 2005. Questões sobre o voto distrital, reeleição, duração dos mandatos e voto facultativo também foram adicionadas ao debate sobre reforma política. Foi nesse momento que a lei eleitoral foi posta no centro do debate como canal permeável para a corrupção, afinal, as campanhas mais ricas tendem a vencer eleições, tornando-as cada vez menos igualitárias.
Apesar de estar fora do propósito e do recorte desta pesquisa de doutorado, cabe mencionar o caso de financiamento realizado pela empreiteira Odebrecht Infraestrutura, foco das investigações intitulada “Operação Lava Jato” iniciada em março de 2014. Após dois anos de investigações, foi apreendida uma planilha com mais de 279 nomes de políticos ligados a 24 partidos políticos, correspondendo a dados de campanhas eleitorais de 2012 e 201458.
Embora o financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais não seja uma atividade corrupta per se, nem mesmo uma especificidade do caso brasileiro, a relação é estabelecida a partir do mau uso e abuso de poder. Para Zovatto (2005), as pontes que transferem a atividade para ilegalidade são as seguintes:
a) a recepção de contribuições que infringem as regulamentações existentes;
b) o uso para fins partidários ou eleitorais de dinheiro derivado de atividades corruptas;
c) o uso indevido de recursos do Estado com fins político-partidários ou proselitismo, inclusive o desvio de serviços e tempo dos funcionários públicos;
d) suborno antecipado: a aceitação de dinheiro de pessoas ou empresas em troca de promessas ou favores ilícitos em caso de ascensão a postos públicos;
e) suborno: pagamentos a funcionários por parte de fornecedores do Estado em retribuição por favores recebidos;
f) a aceitação de contribuições de fontes questionáveis;
g) participação e favorecimento de negócios ilícitos (tóxicos, armas, jogo, prostituição etc.);
h) utilização de dinheiro com fins proibidos, como por exemplo a “compra de votos”. (ZOVATTO, 2005, p. 290).
O financiamento de campanhas eleitorais no Brasil tem origem diversa, podendo ser via empresas privadas, fundo partidário, pessoas físicas, arrecadações em eventos ou autodoações dos candidatos. A máxima sobre o financiamento de campanha está na maleabilidade tanto de quem doa quanto de quem recebe a ajuda
58 Todas as planilhas apreendidas em sua integridade se encontram disponíveis no site do Estadão Política. Disponível em: <http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/veja-a-lista-de- politicos-na-contabilidade-da-odebrecht/>. Acesso em: 24 set. 2016.
financeira, ou seja, são as fontes dos recursos quem destinam a recepção do dinheiro, podendo ser o candidato, o partido político ou o comitê. Além disso, são os receptores que decidem o uso do dinheiro seja ele imediato para despesas eleitorais, seja ele transferido para outras candidaturas (MANCUSO e FIGUEIREDO FILHO, 2014).
Conforme a análise bibliográfica, é possível perceber que dentro da grande temática sobre financiamento de campanha, várias combinações das variáveis podem ser estabelecidas, embora majoritariamente as pesquisas tendem a analisar o financiamento de campanha como uma demanda por parte dos financiadores e não como uma resposta por parte dos parlamentares59. Pesquisas analisam o quanto
financiadores de campanha recebem benefícios como respostas às suas ajudas de custeio, tais como: desvios da tarifa externa comum aplicada aos países do Mercosul (D´ARAUJO, 2009), desempenho das empresas (BANDEIRA DE MELLO e MARCON, 2005), obtenção de contratos com o governo (BOAS, HIDALGO e RICHARDSON, 2014), acesso ao financiamento de bancos públicos (CLAESSENS, FEIJEN e LAEVEN, 2008).
Para esta tese é importante ressaltar que no Brasil as fontes que mais financiaram os candidatos no período analisado provêm majoritariamente das empresas e que vão diretamente para os parlamentares60. Essas fontes derivaram em
sua maioria de instituições financeiras, empreiteiras da construção civil, empresas relacionadas aos serviços e indústrias pesadas, como indústrias de aço e petróleo (BORGES, 2013). Os dados extraídos do TSE das três últimas eleições ilustram como são altos os índices de financiamento de parlamentares por meio de empresas privadas.
59 Mezzarana (2011) utiliza em sua pesquisa as expressões “doação por ambição” e “doação por gratidão”, respectivamente, interpretado como demanda e resposta. Por doação por ambição ou demanda entende-se que o ato do deputado favoreceria seus doadores após as doações, ou seja, os financiadores seriam beneficiados por emendas orçamentárias na legislatura seguinte, e da doação por gratidão ou resposta, as doações seriam recompensas pelos contratos proporcionados aos financiadores, na legislatura anterior, e pelas emendas dos candidatos quando em exercício.
60 A Lei n. 13165/2015 ou a Lei da Reforma Eleitoral vetou doações de pessoas jurídicas mantendo apenas pessoas físicas e o uso de recursos passou a ser de repasse do partido e não mais do comitê.
Gráfico 10: Financiamento empresarial direto a candidatos das eleições de 2002, 2006 e 2010
Fonte: TSE (2016).
Considerando-se os três maiores partidos políticos – PMDB, PT e PSDB – nas eleições de 2014 e contrapondo-se três situações dos candidatos – eleito, não eleito e reeleito –, Cervi (2015) conclui que no grupo dos eleitos o principal doador foram as empresas, girando em torno de 30% em média para o PT e PMDB, em 40% para o PSDB e 25% para os demais partidos. Já no grupo dos reeleitos, a principal fonte de doação foi o partido político, ficando acima de 35% o PT e o PSDB, e acima de 40% o PMDB.
As pesquisas desenvolvidas com distintos recortes temporais, tendem a conclusões semelhantes de que: a) a relação entre parlamentar e financiador é maior entre candidatos à reeleição quando comparados aos candidatos de primeira viagem (ou os chamados candidatos desafiadores)61; b) partidos políticos da base aliada ao
presidente tendem a receber mais investimentos; c) partidos políticos de origem ideológica de direita recebem mais capitais que partidos políticos de esquerda; d) parlamentares mais próximos de funções importantes, como relatoria, membro da mesa diretora e presidência de comissões, por exemplo, tendem a ter maiores financiamentos; e) tendência de manutenção dos picos de financiamento, bem como melhor distribuição entre partidos de diferentes ideologias; f) setores financeiros e
61 Essa compreensão também aparece na literatura como “efeito Jacobson”, ao se referir à análise de Gary Jacobson (1978). Jacobson (1978) encontrou impactos distintos para os candidatos à reeleição e os seus desafiantes. Segundo ele, os gastos dos candidatos à reeleição possuem impactos negativos, no entanto, positivos para os desafiantes. A explicação teórica postulada para o fenômeno era de que um candidato à reeleição não precisaria gastar muito com propaganda, uma vez que já era conhecido pelo eleitorado. Quando o fazia, ao contrário de significar força do candidato, representava que o candidato à reeleição estava fragilizado perante os eleitores. Essas proposições ficaram conhecidas como “efeito Jacobson” (PEIXOTO, 2010b, p. 2).
construtoras são os maiores doadores (MARCELINO, 2010; FIGUEIREDO FILHO, 2009; PEIXOTO, 2004; 2010a); g) há preferência por financiar campanhas de parlamentares homens em relação às mulheres (SACCHET e SPECK, 2012); h) financiamento de parlamentares com graus de escolaridade mais alto; i) preferência de empresários financiarem não empresários.
Esses estudos corroboram para uma interpretação de que o presidencialismo tende a ter relações mais personalistas, enquanto o sistema parlamentarista expõe relações mais partidárias (ALEXANDER, 1980; 1989). Embora o presidencialismo de coalizão brasileiro não seja o mesmo da tipologia norte-americana, Kinzo (1993) ressalta que ambos os modelos estão baseados em relações personalistas, com preponderância nas relações individualmente parlamentares, com maior importância às carreiras políticas e formações profissionais dos parlamentares, remetendo a um valor menor à sigla partidária.
Os perfis de doadores e receptores não podem ser generalizados, de modo que eles mudam suas ações conforme características externas, como os fatores distritais abordados por Mancuso e Speck (2012) ou conforme Pereira e Rennó (2007) que chegaram a conclusões distintas para as reeleições de 1998 e 2002. Entretanto, algumas características mais generalizantes tendem a se perpetuar, tal como o perfil do empresário doador sendo o industrial e membro ativo de uma associação representativa. Já o perfil do parlamentar receptor tende a ser um político de carreira e canalizador de muitos votos, além de ocupar uma função importante no plenário e compor o partido político da base presidencial.
Apesar do perfil de empresas financiadoras e parlamentares receptores poder ser estipulado, nota-se uma tendência cada vez maior de empresas financiarem todos os candidatos possíveis de vencerem as eleições, assegurando a inserção dos interesses da classe e diferenciando-os apenas com as quantias investidas.
Por fim, a literatura analisada expõe que os maiores valores se concentram nos partidos de direita e os menores valores nos partidos de esquerda. Além de um discurso dos próprios empresários de que eles se sentem melhores representados pelo bloco ideológico da direita e por isso os maiores investimentos vão para esses parlamentares. Contudo, ao contrário do que se parece, eles financiam menos políticos que são também empresários, podendo esse ser um dos reflexos dos problemas de coesão enfrentados pelo grupo.