Conforme indicado acima, a hipótese desta pesquisa é de que a função administrativa de fomento financeiro não vem sendo exercida, em termos procedimentais, de acordo com os parâmetros jurídicos existentes, identificando-se ausência de juridicidade nas etapas de planejamento, estruturação, implementação e governança.
A partir do contraste dos elementos teóricos do fomento estatal financeiro (indicados no Capítulo 1) e da análise crítica da prática do fomento financeiro destinado ao setor automotivo (Capítulo 2), verifica-se que em grande medida a hipótese está confirmada.
331 Acórdão n. 1905/2014 - Plenário, Processo Relatório de Levantamento RL n. 015.436/2013-6, relator Min.
Augusto Sherman, p. 37-38.
332 Neste sentido, vide o Acórdão n. 1905/2014 - Plenário, Processo Relatório de Levantamento RL n.
Isso não significa que as críticas feitas nos tópicos 2.2 e 2.3 sejam extensíveis a todas as políticas de fomento financeiro no Brasil – o que demandaria análise caso a caso. Porém, ratificam a preocupação da academia sobre o tema do controle interno e accountability do fomento público, aqui postos em termos de procedimento e governança.
Nada obstante verificar-se que houve aperfeiçoamento entre a política de incentivo dos anos 90 (Regime Automotivo) e o Inovar-Auto, de 2012 em todas as quatro etapas da função do fomento descritas no item 1.4, nos dois casos foram identificados problemas de planejamento, estruturação normativa, implementação e fiscalização e acompanhamento de resultados.
Em relação ao planejamento, os principais pontos críticos são: ausência de coordenação entre a política de fomento e políticas econômicas (ou outras políticas públicas); ausência de coordenação com políticas de fomento estaduais e municipais; pouca ou nenhuma indicação de dados do setor ou de diagnósticos que embasem as escolhas administrativas - como setor beneficiado, objetivos pretendidos, duração dos benefícios, os instrumentos utilizados e potencial do setor para alcançar os objetivos; ausência de análise de impacto das medidas de fomento antes da sua implementação (gerando problemas de eficiência); e pouca interação com entidades públicas e privadas que auxiliem tanto na análise de dados quanto de impactos das medidas de fomento, dando-lhe maior legitimidade.
Nos casos em que se mencionou algum dado (Inovar-Auto), não foi feita qualquer referência à fonte ou à pesquisa utilizada. Logo, os documentos que tinham a pretensão de expor os motivos da política de fomento não serviram ao propósito, demonstrando vício de motivação ou de publicidade.
Quanto à etapa de estruturação normativa, constatou-se os seguintes problemas de juridicidade: o instrumento legislativo utilizado em ambos os casos (Medida Provisória) não é o mais adequado ao exercício da função de fomento; há dispersão legislativa de medidas de incentivo a um mesmo setor, em paralelo às políticas já instituídas para tanto, o que prejudica a transparência da atuação administrativa, a sua eficácia e o controle tanto do montante de recursos públicos envolvidos como de seus resultados; não são observadas as regras de comércio internacional; e há descompasso entre os objetivos atribuídos às políticas de fomento e as respectivas regras estruturadas por meio da legislação – em grande parte por ausência de estudos e diagnósticos sobre o setor.
Os problemas de implementação identificados podem ser associados à falta de planejamento, a problemas na estruturação normativa ou à falha de fiscalização.
Em relação à falta de planejamento, a existência de políticas paralelas com objetivos distintos (como o Regime Automotivo Especial e o Geral) ou de políticas paralelas descoordenadas entre diferentes entes da federação, tende a reduzir a adesão à política de fomento. Quanto à estrutura normativa, a ausência de clareza das contrapartidas ou a sua complexidade podem inibir a participação dos agentes privados. Já a ausência de fiscalização ativa pelo Poder Público durante a execução da política de fomento acentua o risco de descumprimento das contrapartidas, ou ao menos impede que se detecte em tempo e implementem-se medidas para assegurar o êxito do programa.
Ainda sobre esta etapa, identificou-se a falta de transparência por parte da Administração Pública em divulgar os dados relativos à implementação do incentivo (como número de adesões, cumprimento de contrapartidas, sanções aplicadas, entre outros).
Por fim, quanto à etapa de fiscalização e acompanhamento de resultados, os pontos mais sensíveis dizem respeito a: inexistência de estruturas específicas para realizar estas atividades ou demora na sua estruturação, impedindo ou adiando a atuação; despreparo e ausência de coordenação das entidades envolvidas na fiscalização; ausência de controle de resultados durante e após o término das políticas de fomento e/ou ausência de transparência e publicidade da fiscalização e controle de resultados.
Por exemplo, a legislação do Inovar-Auto instituiu estrutura específica para assegurar seu cumprimento em três frentes – o que não havia no Regime Automotivo. Eram estas o CAT e as auditorias independentes; o Comitê Gestor do FNDTC; e o Grupo de Acompanhamento.
Nada obstante, não há nos sites dos Ministérios responsáveis registro a respeito do resultado das fiscalizações do CAT e das auditorias. Também não é possível consultar os relatórios enviados pelas empresas beneficiárias ou identificar seu envio, nem acessar o sistema de acompanhamento online, restrito a empresas e ao Poder Público. Quanto às informações de metas previstas e realizadas, indicadas no site do MDIC, não são referenciadas com dados e números que lhes confiram credibilidade.
Todos estes pontos que confirmam a hipótese de pesquisa conduzem à necessidade e relevância de se estudar mecanismos jurídicos para exercício da atividade de fomento público, assim entendidos como parâmetros jurídicos que orientem o planejamento, a estruturação, a implementação e a governança da função333.
333 Note que para Oliveira (2015, p. 31), a eficiência que serve de justificativa para qualquer forma de regulação
estatal está diretamente relacionada à existência de “planejamento, execução e controle voltados à consecução de direitos fundamentais”. Desenvolver estas etapas, portanto, do ponto de vista procedimental, pode ser capaz de assegurar a eficiência da regulação estatal.
3. PLANEJAMENTO, ESTRUTURAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E GOVERNANÇA