Del 2: Dagens situasjon
2.2 Manglende samordning og koordinering
O que permaneceu mais estável na configuração dos serviços centrais dos ministérios foi a composição do pessoal. O decreto de 12 de Junho de 1822 estabeleceu, como tivemos oportunidade de ver, que cada secretaria de Estado seria ocupada por empregados vitalícios: um oficial maior, um porteiro, oficiais ordinários e amanuenses de primeira classe. E composta também por empregados amovíveis: amanuenses de segunda classe, além dos contínuos e correios363. Cada secretaria de Estado seria dirigida por um oficial maior, no topo da pirâmide administrativa da secretaria. Subordinados a ele ficavam os restantes empregados pela ordem da sua categoria. E foi essa a estrutura do pessoal das secretarias de Estado até 1859, quando se estabeleceram novas categorias para a carreira dos funcionários dos ministérios. Vimos como, em 1844, a tentativa de estabelecer uma nova classificação para os empregados da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda foi rapidamente abandonada em benefício da uniformização das carreiras administrativas do pessoal de todos os ministérios364.
Nem todas as disposições do articulado do referido decreto foram, no entanto, respeitadas. Por exemplo, como desenvolveremos adiante, não se estabeleceram os concursos como regra de acesso à carreira administrativa365. Os quantitativos definidos
362 Cf. DP, Sessão de 03/05/1839, p. 349.
363 Cf. Decreto de 12 de Junho de 1822, in COLP, 1822, N.º 183, Artigos 1 e 2. 364 Cf. Parte I, Capítulo III, 2.
para cada secretaria de Estado também não foram mantidos, como vimos ao abordar a morfologia de cada uma delas. Nos gráficos seguintes (1 e 2) pode ler-se a evolução do número total dos empregados administrativos das secretarias de Estado de 1805 a 1851. A reconstituição destes quantitativos foi feita sobretudo através dos Almanaques disponíveis relativos à primeira metade do século XIX366. Existem exemplares destas publicações para outros anos para além dos que estão representados, sobretudo para a época anterior a 1820. Seleccionámos apenas os que tinham maior significado: 1805, nas vésperas da ida da corte para o Brasil; 1814, com a corte no Rio de Janeiro; 1820, ano da revolução. Infelizmente não existem exemplares relativos a alguns anos importantes. Sobretudo os da década entre os anos de 1826 e de 1836, que seriam muito esclarecedores acerca da administração ministerial do governo de D. Miguel, da restauração do liberalismo e da Revolução de Setembro. Apesar de não serem fontes oficiais, como seriam os Orçamentos de Estado (se existissem de forma sistemática para todo o período), a sua riqueza documental é inegável, como outros já o salientaram367.
No que aos empregados dos ministérios diz respeito, os Almanaques permitem não só fazer uma leitura da evolução do número total de funcionários, como também reconstituir a carreira de cada indivíduo e verificar a substituição política de empregados, entre outras possibilidades. Por enquanto, ater-nos-emos à análise do número de empregados das secretarias de Estado.
Um dos problemas que estas publicações levantam é o facto de nem sempre seguirem os mesmos critérios de recolha de informação. Relativamente às secções das secretarias de Estado, por exemplo, quase nunca, neste arco de tempo, incluem os empregados menores. Daí que tenhamos optado, para efeitos de contabilização de efectivos, por só compreender os que denominámos de empregados administrativos. Até 1822: oficiais maiores, oficiais ordinários e oficiais supranumerários. De 1822 a 1851: oficiais maiores, oficiais ordinários, amanuenses de primeira e amanuenses de segunda classe.
366 Sobre os almanaques existentes e a história da sua publicação, cf. Galvão (coord.), 2002. 367 Cf. Lousada, 1995, p. 29.
Tabela 1: Distribuição do número de empregados administrativos por secretaria de Estado na primeira metade do século XIX
1805 1814 1820 1822 1823 1826 1836 1839 1843 1848 1851 R R R R R SENR 29 24 26 17 17 31 36 34 45 41 45 SENF 22 14 13 17 11 19 22 29 21 21 83 19 SENEJ 17 20 19 26 25 29 30 25 SENG 26 29 33 47 48 52 20 50 47 80 51 66 50 31 52 148 SENMU 26 25 24 11 11 28 29 29 28 28 27 SENE 11 11 19 15 25 24 27 23 Total 103 92 96 120 118 168 178 189 198 197 191 Total c/R 103 92 96 120 118 188 178 269 264 311 339
R – Empregados de repartições agregadas aos serviços centrais das secretarias de Estado, incluídos nas listas publicadas nos Almanaques.
Fontes:
1805 - Almanach para o anno de 1805, Lisboa, Impressão Régia.
1814 - Almanach de Lisboa para o Anno de MDCCCXIV, Lisboa, Typ. da Academia Real das Sciencias. 1820 - Almanach para o Anno de MDCCCXX, Lisboa, Na Offic. De J. F. M. de Campos.
1822 - Decreto 12.06.1822.
1823 - Almanach de Lisboa para o Anno de MDCCCXXIII, Lisboa, Typ. Academia Real das Sciencias. 1826 - Almanach Português, Lisboa, Impressão Régia, 1826.
1836 - “Tabela de Redução dos ordenados dos Empregados das differentes Secretarias d'Estado”, Decreto, 29.09.1836.
1839 - Almanak Estatistico de Lisboa, Lisboa, Imp. de M. de Jesus Coelho, 1839. 1843 - Almanak Estatistico de Lisboa, Lisboa, Imp. de M. de Jesus Coelho, 1843. 1848 - Almanak Estatistico de Lisboa, Lisboa, Imp. de M. de Jesus Coelho, 1848. 1851 - Almanak Estatistico de Lisboa, Lisboa, Imp. de M. de Jesus Coelho, 1851.
Gráfico 1: Evolução do número de empregados administrativos dos serviços centrais das secretarias de Estado
Na tabela 1, pode constatar-se a evolução do número dos empregados administrativos de todas as secretarias de Estado listados nos diversos Almanaques aí referidos. Se observarmos o total de funcionários referidos, incluindo os empregados das repartições de fazenda e de guerra que, por razões regulamentares ou por critérios variáveis dos organizadores destas publicações, eram incluídos nas listas (aqui denominados de empregados das repartições agregadas), verificamos que, no período correspondente, os efectivos triplicaram, ao passarem de 103, em 1805, para um total de 339, em 1851 (c. 230%). Esse crescimento exponencial de empregados ter-se-ia verificado sobretudo em duas épocas, de 1823 a 1826, com um crescimento de cerca de 37%, e de 1836 a 1839, com um aumento à volta de 34% no total. De 1843 a 1851, teria voltado, segundo os dados presentes nos ditos Almanaques, a registar-se um aumento significativo de funcionários, na ordem dos 22%. Se se analisar a evolução do número de empregados por cada secretaria de Estado verifica-se que esses momentos de maior crescimento total de servidores ministeriais corresponderam, sobretudo, a aumentos dos funcionários da Guerra e da Fazenda. Verifica-se, além do mais, que esses aumentos foram muito irregulares, pontuados por decréscimos momentâneos.
Ora essa irregularidade, presente na contabilização a partir das listas de todos os empregados das secretarias publicadas nos Almanaques, não correspondia à realidade. Antes dependia, mais uma vez, da contemplação ou não das repartições militares ou de administração da fazenda agregadas às respectivas secretarias de Estado. Essas secções não foram necessariamente criadas de novo e não representavam um aumento real de empregados públicos. Elas seriam, antes, repartições que com as sucessivas reformas dos respectivos ministérios terão sido ou não incluídas na estrutura das secretarias368. Daí termos optado por excluir, no gráfico 1, os empregados administrativos pertencentes às ditas repartições agregadas da Guerra e da Fazenda, mantendo os empregados das repartições centrais destas duas secretarias de Estado. A partir da sua análise, pode concluir-se que o crescimento total de empregados terá sido muito mais suave e os aumentos sectoriais mais constantes. Tomando estas linhas de aumento de efectivos como mais próximas da realidade, verifica-se que de um total de 103 empregados, em 1805, passou-se para um de 191, em 1851, um crescimento de cerca de
85%369. Terá de facto existido o salto quantitativo entre 1823 e 1826, de cerca de 30%, correspondente à outorga da Carta Constitucional, mas a partir dessa data o aumento de empregados administrativos terá sido bastante mais lento e progressivo, na casa dos 12%.