Inexistente, no bojo da doutrina administrativista francesa, qualquer consenso referente à terminologia dos vocábulos comumente associados à executoriedade. Reina, com efeito, um quadro heterogêneo sobre o preciso significado das expressões privilège du
préalable, privilège d’action d’office e execucion forcée. A própria noção central do regime jurídico administrativo francês, a de décision exécutoire, tem sido objeto de controvérsias.
Para Maurice Hauriou, a Administração Pública, a par de titularizar o exercício de uma função, detém prerrogativas de puissance publique. Isto se evidencia tanto na dimensão declaratória da decisão executória quanto na dimensão de sua própria execução, esta denominada de privilège d’action d’office, “que permite aos administradores públicos de exercerem seus direitos por um procedimento extra-judicial rápido e vantajoso”.114
Para este mesmo autor, “a prerrogativa de ação de ofício consiste no poder que pertence à administração de executar ela mesma as decisões que toma, sem passar pela intermediação de um juiz”.115 Verifica-se que Hauriou se refere também à noção de privilége
113 Cf. ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública, p.254. 114 Précis élementaire de droit administraif, p. 8.
115 Ibid., p. 233. “La prérogative de l’action d’office consiste dans lê pouvior qui appartient à l’administration
d’exécuter elle-même les décisions qu’elle prend, sans passer par l’intermédiaire d’um juge et cela alors même que l’exécution de la décision intéresse des tiers”.
du prèalable como a prerrogativa que permite a imposição de obrigações sem a necessidade de um título judicial.116
Já para Waline, verifica-se uma confusão entre as noções, vez que, segundo este autor, há uma sinonímia entre privilège du prèalable e o privilège de l’exécution d’office.117
Georges Vedel, também se valendo da noção de decisão executória, equipara-a, como visto, à noção de prérogative d’action d’office.118 Trata-se, segundo este autor, da imposição unilateral de direitos e obrigações aos particulares, sem o consentimento destes.
Em seguida, Vedel trata de desvincular a concepção de décision exécutoire da noção de execution forcée, vale dizer, da execução pelo uso da força.119 Efeito jurídico essencial da decisão executória consiste na modificação unilateral do ordenamento jurídico, do que não decorre, necessariamente, o emprego da força. Exemplifica com a nomeação de um funcionário, ato cujo primeiro efeito é o de criar direitos e obrigações, sendo que tal efeito é adquirido independentemente do problema da execução forçada. Ademais, existem atos que não prescindem da uma execução material, porém sem qualquer recurso à força, v.g. a exoneração de um agente público.
Observe-se, no cotejo entre as lições acima, uma alteração substancial de entendimento. Como já dito, a formulação de Hauriou sobre execução forçada propunha uma relação de imanência com a noção de ato administrativo.120 Já para Vedel inexiste tal
vinculação, porquanto representa atributo inerente ao ato tão-somente, a unilateralidade, excluída desta categoria a sua execução forçada, meramente contingente.
Jean Rivero, em seu estudo sobre os efeitos da decisão executória, assinala que a situação jurídica criada unilateralmente pela Administração, previamente a qualquer
116 Cf.CHAPUS René. Droit administratif général, p. 477.
117 Cf. Juan Carlos Cassagne (Derecho Administrativo, p. 238) e José CRETELLA JÚNIOR (Do Ato
Administrativo, p. 90).
118 Droit Administratif, p. 155.
119 Ibid., pp. 181-182. Pondera o autor: “Ce serait une erreur de croire que, par définition, une décision
exécutoire peut être executée par la force” (p. 181).
120 Tal formulação também pode ser verificada em Stassinopoulos, para quem o ato “possui, desde o seu
nascimento, uma força executória que dá à Administração a faculdade de proceder ao que se chama ‘acção direta’, quer dizer que o acto se torna executório a partir do facto de ter sido correctamente emitido” (Traité des
Actes Administradifs. Apud Vasco Pereira da SILVA, Em busca do acto administrativo perdido, p. 498). Observe-se, contudo, que não se trata de entendimento predominante no âmbito dos autores franceses clássicos. Como assinala Vasco Pereira da SILVA, Lefferière entendia como “décision exécutoire” aquela que “produz unilateralmente efeitos”, desvinculada, portanto, da noção de execução forçada (Ibid., p. 498, nota 1).
pronunciamento judicial, consiste no privilège du préalable.121 De tal sorte que se impõe, per
se, um novo status jurídico ao particular atingido por tal decisão.122
Já a execução da decisão executória – vale dizer, a tradução em fatos da situação jurídica criada – pode consistir, em dadas situações, no manuseio da coação. Para tanto, cabível que a própria Administração proceda em substituição ao particular, hipótese alcunhada como execution d’office (privilège d’action d’office). Remanesce, igualmente, em caso de obrigação pessoal, que a atuação do Poder Público incida diretamente na pessoa do particular resistente, constrangendo-o. Trata-se da execution forcée. 123
André de Laubadère, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet igualmente procedem à distinção entre as noções de privilège du préalable e privilège de l’exécution d’office. A primeira prerrogativa significa a “possibilidade que tem a administração de tomar decisões
executórias” de tal modo que “se encontra dispensada, para realizar seus direitos, de se dirigir previamente a um juiz”.124 A segunda representa a “faculdade que tem a administração, quando tomou uma decisão executória, de realizar ele mesma a execução pela coação, pondo em movimento a força pública contra o particular recalcitrante”.125
Não se pode deixar de notar que se verifica, modernamente, o repúdio de certos doutrinadores franceses em relação à expressão dècision exècutoire proposta por Hauriou, muito em função da equivocada correlação que faz transparecer. À terminologia francesa do ato administrativo impositivo de obrigações públicas não deve estar entranhada a noção de
121 A tradução portuguesa da expressão “privilège du préalable” é controversa. Tornou-se mais utilizada em
Portugal a expressão “benefício da execução prévia” (cf. assinalam Rogério Ehrhardt e Vasco Pereira da SILVA). Vasco Pereira da SILVA, no entanto, prefere a conversão para “privilégio da decisão prévia”. Este mesmo autor, justificando o uso em detrimento daquela expressão corriqueira, assinala: “a doutrina francesa contrapõe esse princípio ao da execução forçada ou oficiosa (‘privilège de l’exécution d’office’) – esse sim poder de ‘execução prévia’, uma vez que se refere ao exercício de poderes de execução coactiva por parte da Administração -, distinguindo-se claramente os poderes decisórios da Administração dos seus poderes executivos” (Em busca do acto administrativo perdido, p. 501, nota 2). Já Rogério Ehrhardt Soares (tradutor da obra de Jean Rivero) utiliza “privilégio de autoridade”, assinalando que a expressão francesa confere um enfoque, “embora muito defeituosamente”, à autoridade pública da decisão administrativa (Direito
Administrativo, p. 116, nota 18a). No Brasil, Odete MEDAUAR utiliza “privilégio do preliminar” (Auto-
executoriedade do ato administrativo. In: Boletim de Direito Administrativo, p. 516). Manifestamos predileção, vez que mais precisa, pela expressão adotada por Vasco Pereira da SILVA (privilégio da decisão prévia).
122 Direito Administrativo, pp. 116-117.
123 Ibid., p. 119. RIVERO assinala expressamente em tal passagem que “a jurisprudência parece não diferenciar”
tais noções. A bem da verdade, de um modo geral, também a doutrina não diferencia as expressões “exécution d’office” e “exécution forcée”, ambas significando o procedimento de execução coercitiva. Assim, constituem exceção as lições de Rivero, podendo-se assinalar também Sirat, que insere a “exécution forcée” no contexto de uma execução regulada por lei e em virtude do descumprimento pelo administrado, diferentemente da “exécution d’office”, típica das situações de urgência (Cf. GOMES, Carla Amado. Contributo para o estudo das operações
materiais da administração pública e do seu controlo jurisdicional, pp. 48-49, nota 59).
124 Traité de Droit Adminsitratif, tomo 1, p. 769. 125 Ibid..
sua execução. Evidencia isto a existência das distintas fases de declaração da situação jurídica e de execução do comando que encerra. A primeira sempre se faz necessária, sob pena de inexistência mesma da decisão. Já a segunda pode sequer ser verificada, no caso muito comum, por exemplo, de cumprimento da decisão pelo particular.
Ademais, as condições jurídicas que justificam a execução forçada da dècison
exècutoire podem, a depender da concepção adotada, fulminar a relação de imanência que esta expressão transparece. Sem contar que a própria acepção do vocábulo “execução” é fonte permanente de equivocidades.126
Neste sentido encontra-se René Chapus, para quem, se de um lado, “assume importância capital o fato de a Adminitração deter o poder de tomar decisões”, de outro, “o fato de que estas decisões, ou algumas delas, serão executórias tem um interesse secundário”.127 Eisenmann igualmente combate a noção “dècision exècutoire”, conforme destacado por Carla Amado Gomes.128
O quadro doutrinário referido explica a preferência de determinados autores pelas expressões décision (sem qualquer adjetivação), a exemplo de Chapus, ou décision
unilatérale, conforme Bénoit.129
A despeito disto, como visto, doutrinadores do porte de Vedel, Rivero e Laubadère ainda se valem da clássica denominação, associando-a, contudo, à unilateralidade da decisão. O próprio Conselho de Estado, em diversos julgados (a exemplo do arrêt Huglo, 1982), entendeu que o caráter executório das decisões administrativas representa a regra fundamental do direito público.130
126 V. Vasco Pereira da SILVA (Em busca do acto administrativo perdido, pp. 503-5), que distingue quatros
sentidos de execução dos atos administrativos.
127 Droit Administratif Général, p. 479.
128 Contributo para o estudo das operações materiais da administração pública e do seu controlo jurisdicional,
p. 62-3.
129 Le Droit Administratif Français, p. 507.
130 Cf. CHAPUS René. (Droit administratif général, p. 479). O próprio autor, no entanto, contextualiza o
entendimento do Conselho de Estado, afirmando: “il faut comprendre que cette régle fondamentale est celle qui permet à l’administration de décider em édictant des ogligations ou des interdictions ou em conférant des droits, sans avoir à saisir préalablement un juge de ses prétentions”.