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Conforme exposto, a improbidade consiste numa espécie de imoralidade, tida por alguns como uma imoralidade “qualificada”, motivo pelo qual os atos que caracterizam improbidade administrativa são eivados, também, de imoralidade.

Por essa razão, ambos os institutos — moralidade e probidade — possuem grande proximidade, motivo pelo qual a análise jurisprudencial dos julgados relativos à Lei Complementar nº 135/2010 será realizada de forma conjunta, especialmente porque, para fins de direitos políticos passivos, a sua violação, nos termos definidos em lei, trará a mesma consequência, qual seja, a inelegibilidade.

Contudo, importante que se observe algumas especificações próprias do ato de improbidade administrativa no Direito Eleitoral, conforme tratamento conferido pela Constituição Federal, especialmente quanto à sua sanção.

Nesse sentido, considerando serem mais gravosos os atos que envolvam a prática de improbidade administrativa, a Constituição Federal, em seu artigo 15, V, determinou que tais atos ímprobos — e não qualquer ato que ofenda apenas o princípio da moralidade — implicarão a suspensão dos direitos políticos, atingindo, portanto, tanto a capacidade ativa quanto passiva.

Além da Constituição Federal, a legislação extravagante em Direito Eleitoral também traz previsões específicas para sancionar os atos de improbidade administrativa, as quais são taxativas, “numerus clausus”, motivo pelo qual serão identificadas em apartado.

Dessa forma, não se admite a ampliação do rol previsto para a configuração de ato de improbidade administrativa, mediante interpretação tendo em vista as graves sanções advindas dos mesmos, tal como estabelece o parágrafo 4º do artigo 37 da Constituição Federal: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

Por exclusão, podemos concluir que o princípio da moralidade possui caráter residual, tendo em vista que as normas que versam sobre Direito Eleitoral e que tenham por escopo prestigiar a honestidade, a lealdade, a lisura do pleito, a retidão de conduta, entre outros, caso não impliquem, quando violadas, improbidade administrativa, visam resguardar o princípio da moralidade, seu fundamento último, conforme artigo 14, § 9º, da CF/88, dispositivo já analisado.

Tratando especificamente do artigo 15, V, da CF/88, Antônio Carlos Mendes, apesar de considerar um “desafio teórico” identificar a improbidade administrativa, especialmente para caracterizá-la como causa de suspensão dos direitos políticos, define-a como uma consequência do descumprimento de “dever jurídico”, dever este decorrente do princípio da moralidade, tratando-se, portanto, de um ilícito administrativo:

De fato, a noção de improbidade administrativa decorre do descumprimento do dever jurídico. Todavia, respeita à espécie de dever jurídico decorrente do princípio da moralidade administrativa. Isto é, o administrador público tem o dever de exercer a sua função em conformidade com os princípios éticos (inclusive a lealdade e boa fé) que, por força do art. 37, “caput”, da Constituição Federal de 1988, assumiram “foros de pauta jurídica”, como asseverou Celso Antônio Bandeira de Mello.

Logo, o agente público tem o dever de probidade (âmbito da licitude). A quebra desse dever implica consequências jurídica e sugere o conteúdo da expressão improbidade administrativa (campo da ilicitude). Portanto, a improbidade concerne ao ilícito administrativo.238

Djalma Pinto,239 ao tratar da improbidade administrativa no Direito Eleitoral, ressalta que “a improbidade administrativa é um atestado de deslealdade ao povo, titular do poder na democracia. Sua comprovação deve ensejar o afastamento da função de quem quer que a tenha praticado. É a desonestidade no exercício do cargo.”

Alexis Galiás de Souza Vargas, ao tratar do termo “probidade” contido no artigo 14, § 9ª, da CF/88, afirma que “nada mais é do que uma moralidade qualificada”, não possuindo conexão direta com a moralidade eleitoral, afirmando “carecer de maior sentido prático o disposto no § 9º do art. 14 naquilo que diz respeito à probidade administrativa, pois não será a lei complementar ali prevista que irá regulamentar os efeitos da condenação por improbidade administrativa sobre as candidaturas”:

Importa anotar que a probidade administrativa mencionada no dispositivo constitucional acima nada mais é do que uma probidade qualificada; é um tipo específico de moralidade administrativa. Assim, sua conexão com a moralidade eleitoral não é direta. O vínculo da improbidade administrativa com os direitos políticos é objeto de dois outros aspectos constitucionais, que devem ser analisados na busca do sentido desta relação entre a probidade administrativa e os direitos políticos. Um é o art. 15, que determina ser a improbidade administrativa uma das causas de suspensão dos direitos políticos. Outro é o preceito que atribui a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos ao ímprobo: [...]

Estes dispositivos são harmônicos ao estabelecer que um dos efeitos da improbidade administrativa é a suspensão dos direitos políticos. Neste sentido, compete à lei que regulamenta o dispositivo constitucional acima transcrito (37, § 4º) estipular os prazos de suspensão dos direitos políticos. E a Lei nº 8.429/92 assim o faz [...].240

238 _{MENDES, Antônio Carlos. Op. cit., p. 90.} 239 _{PINTO, Djalma. Op. cit., p. 303.}

O entendimento acima transcrito foi esposado antes da edição da Lei Complementar nº 135/2010, que alterou a Lei Complementar nº 64/90, que regulamenta o artigo 14, § 9º, da CF/88, tendo aquela regulamentado os efeitos da condenação por improbidade administrativa sobre as candidaturas. Entendemos que há, de fato, efeito prático na previsão relativa à probidade no artigo 14, § 9º, da CF/88, justamente para autorizar que novas hipóteses de inelegibilidade poderão estar vinculadas à condenação por improbidade administrativa, ajustando seus efeitos de acordo com a esfera eleitoral.

Portanto, conforme se observa, em muito se confunde o conceito de improbidade com o de imoralidade no Direito Eleitoral. O Direito positivo, porém, auxilia na distinção entre os dois institutos ao precisar, de forma taxativa, as hipóteses de improbidade administrativa, cuja configuração se dará de acordo com a Lei nº 8.429/92. Assim, qualquer ato desonesto no exercício do cargo implicará violação à moralidade administrativa, contudo, apenas corresponderá a ato de improbidade administrativa se a legislação assim o determinar.

Nesse sentido, o artigo 73, § 7º, da Lei das Eleições (Lei nº 9.504/97), afirma que “as condutas enumeradas no ‘caput’ caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III”.

A Lei Complementar nº 135/2010, que alterou a Lei das Inelegibilidades nº 64/90, também trouxe novas hipóteses de inelegibilidade derivadas da prática de ato de improbidade administrativa, sendo elas as alíneas “g” e “l”, a seguir transcritas, as quais serão analisadas mais adiante, juntamente com os julgados que versam sobre o tema e de acordo com a Lei nº 8.429/92, in verbis:

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;

l) os que forem condenados à suspensão dos direitos políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio

público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena;

Portanto, além da disciplina constitucional, a legislação especial também trata de improbidade administrativa em Direito Eleitoral, sempre se remetendo à Lei de Improbidade Administrativa para sua configuração.

Cabe ainda destacar alguns dados levantados pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo Supremo Tribunal Federal acerca da improbidade administrativa, repassados ao Grupo de Revisão de Implementação da Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (Uncac).241

Conforme apurado, em 2010 tramitaram mais de dezesseis mil processos envolvendo corrupção, improbidade administrativa e lavagem de dinheiros, sendo que a improbidade administrativa é responsável pela maioria dos processos, tanto perante a Justiça Federal quanto perante a Justiça Estadual.

O Conselho Nacional de Justiça disponibiliza em seu site o “Cadastro Nacional de Condenados por Improbidade Administrativa”, o qual reúne informações de processos já julgados que identificam pessoas físicas e jurídicas condenadas por improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/92. A busca pode ser realizada pelo número do processo, pelo nome da parte ou, ainda, pelo número de inscrição perante o Ministério da Fazenda (CPF ou CNPJ).242

Tal cadastro constitui interessante mecanismo aos eleitores, que poderão consultar se seus candidatos já foram condenados pela prática de ato de improbidade administrativa, auxiliando no direito à informação.

Contudo, entendemos que o ideal seria que houvesse maior divulgação de tal medida, uma vez que é pouco conhecida pelos cidadãos, e, ainda, que o inteiro teor da decisão constasse do aludido Cadastro, a fim de que os eleitores conhecessem os motivos da

241 _{CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Processos de combate à corrupção movimentam o Judiciário.} 2001. Diponível em: <http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/16883:processos-de-corrupcao-improbidade-e-lavagem- de-dinheiro-movimentam-judiciario>. Acesso em: 15 abr. 2012.

242 _{CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Atos de}

Improbidade Administrativa. Disponível em: <http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eficiencia-

condenação, para sua melhor avaliação acerca da conduta dos candidatos — até porque o sistema inclui condenações havidas em primeira instância, sabendo-se que muitas delas são reformadas pelos tribunais.

De qualquer forma, ainda que o Cadastro precise de aperfeiçoamento, trata-se de importante instrumento para auxilio no combate à corrupção e, também, para melhor escolha dos representantes políticos, facilitando a obtenção de informações acerca dos candidatos por parte dos cidadãos.

Em busca realizada perante o site da Câmara dos Deputados, verificamos que não há projetos específicos para maior efetividade na aplicação dos princípios da moralidade ou probidade administrativas no Direito Eleitoral.

Contudo, há diversas proposições solicitando medidas mais severas para atos de improbidade administrativa, o que trará consequências ao Direito Eleitoral. Nesse sentido, há proposições por sanções mais gravosas para aqueles que fraudam licitações,243 pela criação de Varas Especializadas para julgamento de ações improbidade administrativa,244 por maior transparência nas finanças públicas,245 pelo envio semestral do relatório de andamentos sobre processos relativos a atos de improbidade administrativa,246 entre muitas outras (cerca de trezentas) proposições sobre o tema.

Ou seja, o combate à improbidade administrativa constitui tema que está na pauta da Câmara dos Deputados, até porque reflete os anseios da população e ganha grande destaque na mídia.

Esse combate vem mostrando avanços, seja pelos novos e mais rigorosos normativos que regulamentam a questão, seja pela maior consciência da população a respeito do dever de moralidade e de probidade administrativas daqueles que atuam perante a Administração Pública, especialmente por aqueles atuarão representando a vontade do povo, motivo pelo qual se espera, mais e mais, que no futuro se alie a imagem do político à conduta proba,

243 _{Projeto de Lei nº 3.898/2012, autor Ângelo Agnolin.}

244 _{Proposta de Emenda Constitucional nº 422/05, autor Luiz Couto.} 245 _{Projeto de Lei Complementar nº 192/2007, autor Francisco Praciano.} 246 _{Proposta de Emenda Constitucional nº 422/05, autor Luiz Couto.}

ilibada e honesta, e não o contrário, tal como ocorre nos dias atuais, deixando-se os graves escândalos de corrupção para o passado, apenas como dado histórico.

Realizados tais esclarecimentos, passaremos à análise jurisprudencial do tema, tratando dos julgados concernentes à Lei Complementar nº 135/2010 e, a seguir, às hipóteses específicas de improbidade administrativa.