Houve uma grande expectativa a respeito da Constituição Federal de 1988, seja pelo seu ineditismo no tocante aos elementos da cidadania a ser garantida a partir dali, seja por sua promulgação ocorrer após um longo período de restrição democrática que o país atravessou desde 1964, com o Golpe Militar e a interrupção de muitos direitos individuais e políticos. A assistência social foi a última das políticas componentes da seguridade social a ser regulamentada, em 1993 — cinco anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988 (BOSCHETTI, 2006). Esse atraso para regulamentar a assistência social pode ser reflexo da resistência em assimilá-la como direito social. Destacar o modo como se deu essa recepção à assistência como direito de seguridade ganha relevância, uma vez que havia expectativas em torno da seguridade social em oferecer respostas às históricas situações de pobreza e desigualdade social no país (BOSCHETTI, 2006; BUCCI, 2006). O longo período de ditadura militar e o quadro socioeconômico de pobreza e desigualdade social fizeram com que a Constituição de 1988 não somente comportasse objetivos relacionados à reafirmação democrática (BUCCI, 2006), mas estabelecesse diretrizes para a composição de uma estrutura de políticas públicas para a promoção do bem-estar social à população — marcadamente pobre e com renda historicamente distribuída de forma desigual entre seus estratos (DRAIBE; AURELIANO, 1989; IPEA, 2006; TORRES, 2008).
Para Maria P. Dallari Bucci (2006), em sociedades com menor tradição de garantia de liberdades individuais e menos desenvolvidas do ponto de vista das condições socioeconômicas da população, como no Brasil, a afirmação de direitos sociais como aconteceu na Constituição Federal de 1988 só faz sentido se estiver associada a um conjunto de garantias equivalentes ao que permitiu que os direitos individuais, civis e políticos se transformassem em referencial jurídico do Estado de direito. Essas características aumentam a pressão e a responsabilidade pela materialização dos preceitos constitucionais, no sentido de que os direitos sociais funcionam como instrumentos de proteção contra as privações sociais e, ao mesmo, como meios para garantir igualdade e liberdade a todas as pessoas (CASTEL, 2005; HERRERA, 2008). É nesse sentido que os objetivos fundamentais do Estado democrático brasileiro estabelecidos na Carta de 1988 dizem respeito não somente ao restabelecimento dos valores democráticos, mas também às aspirações de criação de condições para superação da profunda desigualdade socioeconômica do país (BUCCI, 2006).
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A partir dos anos 2000, uma abrangente estrutura de políticas públicas e sociais passou a orientar a rede de proteção social em todo o território nacional, com o objetivo de garantir às pessoas o acesso a bens sociais essenciais que suprissem as necessidades humanas básicas (IPEA, 2006; MENDONÇA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Antes mesmo da formulação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada em 2004, responsável por organizar a disponibilização das políticas, dos programas e dos benefícios da assistência social, desde 1998, com o respaldo da Lei 9.533, criou-se a possibilidade de o Estado brasileiro conceder apoio financeiro aos municípios que instituíssem programas de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas para crianças e adolescentes (BRASIL, 1997).
Desse modo, no final da década de 1990, por meio de políticas de transferência de renda e de combate à pobreza e a situações de violação de direitos de crianças e adolescentes, começavam a se esboçar algumas das diretrizes que orientariam as medidas de proteção social expressas na PNAS em 2004. Em estudo publicado em 2004, Maria Ozanira Silva, Maria Carmelita Yazbek e Geraldo di Giovanni realizaram um levantamento até aquele ano e descobriram que existiam 45 iniciativas de políticas de transferência de renda espalhadas no território nacional sob garantia de diversas esferas de governo. Políticas de transferência de renda articuladas a outras situações de privação que não somente à pobreza passaram a dar o tom do sistema de proteção social brasileiro a partir dos anos 2000 (IPEA, 2006).
A PNAS foi estruturada em 2004 tendo como objetivos cinco tipos de segurança social: acolhida, renda, convivência, desenvolvimento de autonomia e sobrevivência a riscos circunstanciais (BRASIL, 2004). Nos últimos anos, o perfil de efetivação da assistência social ganhou novos contornos no país, seja pelo aumento do financiamento público para gastos específicos com a assistência, seja pelo aumento considerável do número de pessoas atendidas (IPEA, 2006; MENDONÇA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). A assistência passou a ser estruturada de modo a se articular com as políticas de segurança alimentar e nutricional, o sistema educacional e o combate à violação de direitos básicos de crianças e adolescentes (IPEA, 2006; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). O sistema de proteção social brasileiro, que desde os anos 1930 vincula-se ao trabalho, sobretudo, como medidas securitárias garantidas aos trabalhadores do regime formal (BOSCHETTI, 2006; DRAIBE; AURELIANO, 1989; SANTOS, 1979), teve os objetivos e alcances ampliados nos últimos vinte anos, principalmente pelas diretrizes demarcadas na Constituição e pela execução da PNAS.
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Foi preciso o direito à assistência ser explicitado na legislação constitucional para que a mudança de compreensão ganhasse contornos objetivos por meio da estruturação de políticas públicas que materializariam o direito social. Apenas recentemente constatou-se o esforço da política de assistência para estabelecer uma rede de proteção social pública que resguardasse as pessoas de situações de privação resultantes da pobreza, desigualdade social e violação de direitos básicos (IPEA, 2006; SILVA; YAZBEK; DI GIOVANNI, 2004; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Desse modo, o direito à assistência social é efetivado por várias frentes, desde a proteção a violações de direito sofridas por crianças, adolescentes, mulheres, idosos e pessoas com deficiência e a articulação da assistência com outras políticas públicas até a disponibilidade de benefícios de transferência de renda com os objetivos de combater a pobreza e reduzir as desigualdades sociais.
A estruturação da política, a garantia e o aumento do financiamento nos últimos anos, bem como o alcance maior do público atendido, são alguns avanços verificados na história recente da assistência social como ação pública (IPEA, 2006; SOARES et al., 2006; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). Entretanto, a pobreza extrema, a desigualdade social e as recorrentes violações de direitos fundamentais continuam a fazer parte de um contingente significativo da população que deveria ser coberto pela assistência social para a efetivação da cidadania e dos direitos humanos (IPEA, 2006). Não é plausível pressupor a assistência social como única política responsável por reverter esse cenário, tampouco tratá-la como uma das responsáveis por criar condições para valorizar a cidadania e garantir os direitos humanos a toda a população.
A assistência social é compreendida por Marcelo Leonardo Tavares (2008) como direito social prestacional e essencial devido ao seu estreito relacionamento com os fundamentos do Estado democrático de direito, especialmente, a dignidade da pessoa humana. A garantia da dignidade humana exige que a assistência social assuma um plano de prestações sociais que garantam um padrão mínimo de satisfação das necessidades básicas às pessoas impossibilitadas de manterem sua sobrevivência; padrão este abaixo do qual a uma pessoa não pode se localizar, pois a dignidade humana ficaria comprometida (TAVARES, 2008). Até a Constituição Federal de 1988, o sistema de proteção social brasileiro era ligado estritamente ao direito ao trabalho, por meio de benefícios previdenciários, e às políticas de saúde que exigiam contribuições prévias dos trabalhadores (SANTOS, 1979; BOSCHETTI, 2006). Além disso, a assistência social era composta por medidas esparsas e desarticuladas da responsabilidade do Estado, pois contavam apenas com a atuação de instituições religiosas e
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da sociedade civil por meio da filantropia, sendo o Estado mero auxiliar na elaboração do arcabouço legal e, parcialmente, no financiamento das ações (BOSCHETTI, 2006). A assistência percorreu um longo caminho para que, embasada em um texto constitucional, fosse compreendida como direito fundamental que a tornasse necessária de efetivação independente de outras garantias e objetivos sociais (LEIVAS, 2006; TAVARES, 2008; PULIDO, 2008; SARMENTO, 2008).
O cenário da assistência social a partir da última Constituição Federal tornou-se inovador não somente pela estruturação nos anos recentes de políticas públicas e sociais que criam condições para a materialização do direito social, mas também pelo modo como o acesso ao direito à assistência passou a ser reivindicado pelas pessoas a quem ela seria destinada e como instrumento de fortalecimento da democracia. A ideia democrática nasceu na Grécia Antiga com a aspiração de que o tipo de governo para tomar as decisões políticas de determinada sociedade seria aquele em que o poder seria exercido do povo para o povo. O regime democrático simbolizaria uma aspiração dos desejos humanos em torno dos valores da igualdade, liberdade e justiça garantidos a todos os cidadãos (GOYARD-FABRE, 2003). Mas, à medida que as sociedades cresceram e as relações sociais se tornaram complexas, ficaram latentes os desafios ao ideal democrático grego de que todos os cidadãos teriam igual poder de influência direta sobre os rumos das decisões coletivas. E, hoje, a existência de governos democráticos na maioria das sociedades contemporâneas poderia sugerir o triunfo inconteste dessa escolha sobre as demais formas de governo.
Entre o consenso moderno em torno dos ideais democráticos e as condições que permitem que a quase totalidade das sociedades contemporâneas experimente algum tipo de regime democrático, existe uma demonstração não menos importante a ser feita a respeito dos dilemas das democracias. Isto é, com abordagens distintas, mas densas, Platão e Aristóteles foram os primeiros a apontar as fragilidades e até mesmo os desafios que o regime democrático poderia representar para as aspirações humanas e a necessidade de solucionar seus conflitos políticos (GOYARD-FABRE, 2003). E esses desafios estão presentes em configurações democráticas contemporâneas. Acredita-se que o regime democrático endossaria o individualismo, podendo também criar barreiras à concretização da ideia do ser humano como sujeito livre, uma vez que a necessidade do igual respeito e consideração por todos aniquilaria a possibilidade de liberdade para muitos (GOYARD-FABRE, 2003). Ou seja, paralelamente ao fato de que os governos democráticos se expandiram de forma
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vigorosa, sobretudo, a partir de meados do século XX, algumas premissas democráticas passaram a ser apresentadas com cautela.
Nas democracias contemporâneas, o princípio clássico de que o povo deve governar para o povo foi substituído pelo ideal de que a fonte do poder político, a fonte da governamentalidade, nos termos de Foucault, passe a ser constituída pela vontade do povo (GOYARD-FABRE, 2003). Essa mudança é significativa e acompanhou as transformações estruturais das sociedades, bem como o crescimento das cidades e do próprio papel dos Estados constitucionais. No entanto, a força da vontade popular como capaz de interferir no rumo das decisões coletivas possui distintas manifestações por uma intricada teia de instituições e relações sociais que devem, entre outros objetivos, abarcar a vontade popular de forma indireta por representação ou por meio da participação direta nas decisões políticas. Os ideais que sustentam a democracia têm de ser construídos moral, jurídica e politicamente por meio da fragmentação do poder público e da distribuição das responsabilidades e capacidades governamentais a órgãos distintos, para que haja o controle mútuo e recíproco dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário (KOLM, 2000). Essa distribuição das atribuições dos poderes, associada à afirmação dos direitos fundamentais de cada indivíduo submetido às normas constitucionais da sociedade, implica a materialização dos princípios do direito inegociável dos cidadãos à igual liberdade e dignidade humana — hoje, objetivos principais dos Estados democráticos de direito (HERRERA, 2008).
A democracia tanto como regime político quanto como ideal acerca da realização das potencialidades humanas favorece, de modo geral, as condições que permitem às sociedades solucionar seus conflitos éticos e políticos (GOYARD-FABRE, 2003). Entre eles, a regulamentação dos conflitos de interesses que emergem não só da convivência coletiva, das propostas de satisfação das necessidades humanas básicas, dos interesses pessoais e das oportunidades sociais como também da discussão sobre como deve ser promovido o acesso aos recursos materiais finitos pelos indivíduos em uma sociedade produtiva (FLEISCHACKER, 2006; GOYARD-FABRE, 2003). Apesar de a justiça ser o princípio ou a virtude moral surgidos ainda na Grécia Antiga como responsáveis por oferecer elementos para a proposição da solução para tais conflitos (DWORKIN, 2005; KOLM, 2000), a ideia de que a estrutura de distribuição de recursos materiais para a satisfação das necessidades humanas básicas deve ser uma questão de justiça é um conceito recente e assumiu contemporaneamente contornos singulares (FLEISCHACKER, 2006). De acordo com Samuel Fleischacker (2006), essa ideia pode ser percebida no longo processo histórico que acompanhou o desenvolvimento
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dos valores da democracia e da justiça distributiva, segundo os quais todas as pessoas têm o direito inegociável a uma parcela equitativa dos recursos materiais e bens sociais como satisfação das necessidades básicas (DWORKIN, 2005; GOYARD-FABRE, 2003).
O conceito de justiça distributiva pode ser atribuído a Aristóteles (2000), que sugeriu que uma maior distribuição de status político era pretendida como forma de igualar as condições de vida e promover justiça de modo geral nas sociedades (MAFFETTONE; VECA, 2005). Promover a igualdade de status político sem dúvida é fundamental para a proposta justa de qualquer estrutura distributiva de uma sociedade, mas o desenvolvimento do paradigma de justiça distributiva mostrou que igualar outras esferas da vida também passou a ser visto como reivindicação básica de justiça (FLEISCHACKER, 2006). Da proposta aristotélica até os dias atuais, o desenho de uma estrutura distributiva justa de bens materiais às pessoas passou a ser pretendido de forma a incorporar propostas mais específicas a fim de eliminar o máximo possível as carências materiais (FLEISCHACKER, 2006). As pessoas ganharam um direito fundado na justiça à proteção contra as privações materiais. Incorporar a eliminação da pobreza tornou-se o aspecto inovador na compreensão do paradigma moderno de justiça distributiva em comparação com a noção clássica (FLEISCHACKER, 2006). Pois em uma democracia, os ideais de liberdade, igualdade e autonomia individual não são possíveis de materialização sem a mitigação ou eliminação por completo da pobreza e das desigualdades socioeconômicas, que podem ter impactos significativos na redução das capacidades humanas (SEN, 2000).
O paradigma da justiça distributiva passou a oferecer diretrizes para a ação pública, possibilitando fornecer às pessoas o que lhes é devido. Mas sua importância está em que é possível estabelecer parâmetros para designar o modo a partir do qual a sociedade garante um padrão de justiça a todas as pessoas, partindo do equacionamento entre a finitude dos recursos e as necessidades humanas ilimitadas. Como os recursos são finitos, não é possível dividir tudo a todos de modo a igualar as posições, preferências e necessidades (PULIDO, 2008; SEN, 2001). É preciso estabelecer um ponto a partir do qual seja plausível extrair métodos para que a estrutura distributiva dos recursos opere a fim de atingir objetivos predeterminados (FLEISCHACKER, 2006; SEN, 2001). Na proposta aristotélica da distribuição da justiça distributiva, o mérito seria a característica relevante para considerar um indivíduo como merecedor de uma alteração na distribuição do status político (ARISTÓTELES, 2000; MAFFETTONE; VECA, 2005). É de pouco depois de meados do século XX a sugestão de
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que alguma distribuição de bens é preferível e devida a todos os seres humanos, como um princípio de justiça e de igual consideração (FLEISCHACKER, 2006).
Com a Constituição de 1988, tais características compuseram o sistema de seguridade social no Brasil (BOSCHETTI, 2006). Nesse sentido, os direitos sociais compreendidos como direitos fundamentais assumem duas características interessantes quando se analisa o fenômeno da governamentalidade no tocante às políticas públicas que buscam materializar direitos sociais. Em primeiro lugar, a sua finalidade voltada para a população tem o caráter de vinculação aos princípios democráticos, como justiça social, garantia dos direitos humanos e proteção da dignidade humana, ao buscar combater as desigualdades sociais. Em segundo lugar, a tarefa de provisão social nem sempre se dá de forma simples por meio de uma centralização automática do papel do Estado em tal atribuição. É comum comemorar os avanços das políticas de assistência social a partir de 2004 e dos serviços substitutivos de saúde mental a partir de 2001. Entretanto, tais avanços esbarram em limites que requerem análise. A limitação da cobertura, a persistência de algumas desigualdades sociais e as dificuldades em atuar nos elementos estruturais que rompem com o ciclo da reprodução das vulnerabilidades — tais como desafios em ter uma política de educação robusta, incremento de formação e qualificação para uma maior qualidade no mundo do trabalho, investimentos em tecnologias sustentáveis que agregam valor às cadeias produtivas — são exemplos que refletem na baixa capacidade das políticas sociais em promover incrementos a longo prazo nos padrões de bem-estar social.
Além disso, há uma série de situações e eventos que ainda carecem de cobertura das políticas de assistência social e dos serviços substitutivos de saúde mental (e não é apenas ao nível de cobertura), do ponto de vista da natureza e finalidade das ações que omitem situações específicas, como o caso aqui analisado dos indivíduos em medida de segurança. É importante a análise do nível de efetividade de tais ações para os indivíduos em medida de segurança, seja de forma geral, em todo o país, seja de forma local, em determinadas regiões de abrangência de um ECTP. No entanto, a investigação de por que ações da política de assistência social e de saúde mental não alcançam os indivíduos em medida de segurança não pode prescindir de uma análise da natureza, dos princípios e da configuração histórica de tais ações. O frisson de muitas das análises atuais em torno dos avanços da assistência social e da política de saúde mental que romperam, respectivamente, com o legado da caridade e do asilamento psiquiátrico pode apagar os determinantes dessas políticas sociais que explicam seu alcance limitado aos indivíduos em medida de segurança no presente (CAMPELLO;
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NERI, 2013; MENDONÇA, 2008; VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009). O familismo pode revelar por que ações da assistência social e dos serviços substitutivos de saúde mental não alcançam os esquecidos dos manicômios judiciários, dado que representa, nas políticas sociais, um dos impedimentos à governamentalização das ações do Estado brasileiro.
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2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS: ANÁLISE DE POLÍTICA PÚBLICA,