O início da década de 1930 marca o fim do padrão ouro, três decretos lei assinados pelo presidente Getúlio Vargas em 1933, representa o surgimento de uma nova ordem monetária no país. Deixando para trás todas as limitações impostas pelo padrão-ouro, e marcando a adoção do “papelismo”. Nesse momento o Estado deixa claro o papel central que iria assumir nas questões relacionadas à moeda, crédito e câmbio, procurando exercer um controle absoluto sob todas as formas de criação de moeda.
1. O Decreto Lei 23.501/33, estabelece a figura do “curso forçado” e introduz a doutrina nominalista. A moeda, agora, é uma criatura da Lei, que determina que ela seja aceita pelo seu valor nominal na liquidação de obrigações de qualquer natureza. A moeda torna-se apenas um pedaço de papel, sem outro “lastro” que não seja a obrigatoriedade de aceitação. Suspende-se a “cláusula ouro” (dispositivo do Código Civil de 1916 que permitia a particulares estipular contratos em qualquer moeda), ou seja, fica proibido fazer contratos denominados ou indexados em moeda estrangeira. A “suspensão” se mostra uma figura de retórica, uma ironia. A efetiva revogação da cláusula ouro se daria nos anos 1990, com as leis do Plano Real.
2. O Decreto 23.238/33 estabelecia o “controle de câmbio” ao trazer para o Banco do Brasil a centralização das operações de câmbio, já implementada, na verdade, em 1931, mas também fixando os limites do que era uma “operação de câmbio legítima”. Toda e qualquer transação de câmbio precisa passar pela inspetoria geral de bancos do Banco do Brasil. As transações com o exterior passavam a ser totalmente reguladas.
3. O Decreto 22.626/33, conhecido como “a lei da usura”, determinava limites para as taxas de juros praticadas no país. Nada poderia ser mais representativo de uma cultura hostil ao banco e ao crédito do que limitar os juros. Tratava-se, nesse momento, de limitar a capacidade dos bancos a atuar em uma atividade que se entendia como privativa ou de importância crucial para o Estado. A razão era simples: o banco produz crédito, crédito é moeda, e a moeda é uma criatura do Estado. A única entidade capaz de dar crédito com taxas inferiores a 6% ao ano é o Estado, que fábrica pedaços de papel que servem como dinheiro, ou os bancos do Estado que são apenas “intermediários” dessa criação de valor. Nenhuma outra entidade, banco ou empresa, seria capaz de competir, pois teriam que pagar pelo recurso, como no caso dos bancos. Somente em 1965, a Lei 4.595/65 restringiria a aplicação desta lei às entidades não financeiras, o que restou menos que totalmente claro na questão do anatocismo. De resto, o Decreto 22.626/33 continua em vigor.(FRANCO, 2007, p. 10)
Agora o Estado estava de mãos livres para emitir moeda, e, consequentemente, gastar sem os constrangimentos impostos pelo padrão-ouro. Essa liberdade era motivo de preocupação, e as consequências do seu uso exacerbado era o principal argumento dos críticos desse modelo. A prudência, tão exaltada nos tempos do padrão-ouro, a despeito da exigência do lastro, passa agora a desempenhar um papel fundamental. Se antes já era difícil verificar tal comportamento por parte dos governantes mesmo com a existência de alguns limites, agora com a ausência total de limites era necessária a utilização de mecanismos que pudessem coibir possíveis abusos por parte dos Governos. “Em tese, o Estado não tinha nenhuma limitação ao exercício deste poder recém adquirido, o que obviamente levou o assunto para um terreno político, onde apareceram preocupações mais abrangentes sobre a Democracia.” (FRANCO 2007, p. 10).
O instrumento necessário para desempenhar tal papel, que já era utilizado em muitos países do mundo, era, e ainda é, o Banco Central. Os países que não possuíam trataram de criá-lo, e os que já contavam com essa instituição procuraram fortalecer sua atuação no sentido de adaptá-la à nova realidade resultante da substituição da moeda mercadoria pela moeda fiduciária. A principal função do banco central era, como ainda é, “...coibir os abusos que o Estado pode impingir ao cidadão através da moeda.” (FRANCO 2007, p.11)
A idéia da criação de um Banco Central não era nova, já na década de 1920 a influência exercida pela doutrina do “crédito legítimo” na política monetária, influenciou algumas experiências no sentido de criar mecanismos de controle para a emissão monetária. A doutrina do crédito legítimo defendia “a necessidade da criação de um mecanismo monetário flexível, de preferência um Banco Central que articule a expansão monetária às necessidades da produção e não às necessidades de financiamento do déficit do Tesouro, como era até então usual no Brasil.” (Neuhaus, 1978, p.300)
O primeiro passo na direção da criação de um Banco Central ocorreu em 1920, com a criação da Carteira de Redesconto do Banco do Brasil, que detinha o poder de emissão para
o redesconto de títulos provenientes de transações comerciais legítimas. Muito embora, sua capacidade de emissão estivesse limitada a um teto máximo, fixado em 100 mil contos.
Arthur Bernardes, candidato a presidente, levantou em sua campanha a necessidade da criação de um Banco Central. Eleito em 1922, Bernardes promoveu efetivamente a transformação do Banco do Brasil em banco central de porte semelhante ao do Banco Central Alemão, isto é, emitindo segundo a doutrina do crédito legítimo, com 1/3 do lastro em ouro e 2/3 em títulos comerciais. Infelizmente, a duração do experimento foi curta, de 1923 a 1926, já que o Presidente Washington Luís, disposto a retificar as funções do Banco Central (isto é, a criar um órgão que promovesse a plena e livre conversibilidade da circulação em ouro a uma taxa de câmbio fixa), decidiu suspender logo no início de seu Governo as atribuições de Banco Central conferidas ao Banco do Brasil no Governo anterior. (Neuhaus, 1978)
Washington Luís considerava o fim do banco central uma medida temporária, sua intenção era reestabelecer uma autoridade monetária já em 1928. Mas a depressão mundial o fez mudar de planos. Ele acreditava que seu sucessor, Júlio Prestes, logo trataria de criar um banco central, mas os desdobramentos da grande depressão e a revolução de 1930 fizeram com que a criação do Banco Central fosse mais uma vez adiada.
A política monetária no período 1930-45 foi eminentemente pró-cíclica, inspirada na doutrina do "crédito legítimo" e endossando, assim, a falácia de que as emissões destinadas a financiar "atividades produtivas" não teriam efeito inflacionário. (Neuhaus, 1978, p.307)
Apesar da importância do Banco Central nesse novo momento, o Brasil resolveu não seguir o exemplo das outras nações ocidentais, como ressalta Franco (2007), devido ao regime autoritário em que vivíamos, e também, pela percepção de que tal poder poderia ser utilizado para o bem comum. “Mesmo depois de 1945, quando o Tratado de Bretton Woods nos obriga a assumir o compromisso de criar um Banco Central, e na plenitude democrática, optaríamos por não criar o Banco Central.” (FRANCO 2007, p.11)
Nesse momento foi ciada a SUMOC (Superintendência da Moeda e do Crédito), que
...apesar de estar munida, pelo menos teoricamente, de um leque de atribuições que lhe permitiriam funcionar como verdadeira autoridade monetária, a Sumoc foi apenas um dos diferentes vetores que influenciavam o resultado final da política monetária. (Neuhaus, 1978, p.307 e 308)
Só em 1965, em pleno regime militar, através da Lei 4.595/65, é que criou-se uma espécie de Banco Central, mas, longe de ser capaz de desempenhar o papel esperado por um Banco Central no sentido de manter a estabilidade monetária. O receio do governo em criar uma instituição para desempenhar o papel clássico de um Banco Central era que, “o Governo ficaria em uma camisa-de-força, sem agilidade na administração financeira.” (SIMONSEN, 1985, p. 20).
Acontece que, a atuação do Banco Central era, e ainda é, condição imprescindível para a estabilidade dos preços. É exatamente a atuação do Banco Central no sentido de controlar a emissão de moeda, que garante o controle da inflação. O Governo que abdica de criar uma instituição com autonomia de exercer esse controle sobre a expansão monetária, está sinalizando claramente que pretende utilizar esse mecanismo como bem entender, sem grandes preocupações com suas consequências.
Essa mentalidade prevaleceu sobre os pensadores brasileiros durante a maior parte do tempo. Uma corrente de economistas, autodenominados desenvolvimentistas, vislumbraram nas políticas expansionistas a solução de todos os problemas do país. Para essa corrente o crescimento do produto deveria ser buscado a todo custo, e as políticas de estabilização eram consideradas um obstáculo a esse crescimento.
A ideia de que os requisitos da estabilidade impunham obstáculos ao nosso crescimento encontrava profundas raízes na longa história de resistências do pensamento desenvolvimentista aos cânones básicos de programas de estabilização ditos ortodoxos propostos frequentemente do exterior, pelas instituições de Bretton Woods. (FRANCO 2004, p. 3 e 4)
Estava desenhado um sistema monetário genuinamente brasileiro, forjado para atender as necessidades de financiamento do Estado, e deixando totalmente de lado, preocupações relativas à instabilidade de preços. Após as várias adaptações sofridas por esse sistema fica claro que, “...a legislação econômica brasileira dificulta o combate à inflação.” (SIMONSEN, 1985, p. 18). Eu diria que, antes de dificultar o combate, a legislação brasileira nesse período, facilitava o surgimento da inflação. Para Simonsen (1985), os aspectos críticos da legislação brasileira no tocante ao combate à inflação eram: a multiplicidade de orçamentos, a dispersão das atividades das Autoridades Monetárias e o sistema de indexação formal, imposto por lei.
É claro que o resultado desse sistema seria inevitavelmente a inflação, apesar de circunstâncias de momento terem dado a falsa impressão de que tal sistema não levaria a problemas sérios com a inflação, até meados da década de 1960, esse modelo foi utilizado com relativo sucesso e sem apresentar, num primeiro momento, uma inflação significativa.
Com efeito, vivíamos num mundo em deflação, em depressão e, portanto, um no qual as medidas de natureza inflacionista, fiscais monetárias, reativavam a economia e não criavam a inflação. Era, todavia, uma indulgência circunstancial. Circunstancial também era o fato de que a economia brasileira funcionava como economia fechada, portanto, podia fazer controles cambiais e política monetária expansionista sem que isto vazasse para o balanço de pagamentos, coisa que hoje não é possível. (FRANCO 2007, p. 11)
Tão logo tais circunstâncias desapareceram o problema da inflação começou a se apresentar, a medida que a inflação começa a se tornar um problema, as alternativas utilizadas pelo Governo deixavam claro que o Estado não estava disposto a abrir mão da emissão de moeda como principal forma de financiamento dos seus gastos. A resistência às políticas de estabilização era tão forte que, os economistas e pensadores desenvolvimentistas não se furtaram em tentar encontrar mecanismos para se esquivar das medidas ortodoxas de estabilização.