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Há um forte papel do passado institucional e do histórico decisório na definição dos rumos das posições externas do país.445 Isso é derivado da própria cultura organizacional do Itamaraty: antes de qualquer decisão importante no órgão, geralmente há uma consulta para se examinar como problemas semelhantes no passado foram administrados – em sua estrutura há até uma seção de antecedentes que dá suporte à atividade. Muitas vezes, esse é um exercício tão mecânico que os diplomatas utilizam certos "mapas cognitivos" da mitologia institucional, sem necessidade de revisitar o passado. Quando pensamos dessa forma, uma questão vem à tona: será que a atuação brasileira em agricultura na Rodada Uruguai sofreu influência da forma pela qual o país lidou com o tema em negociações anteriores?

Para responder a essa pergunta, devemos recuar no tempo. Voltando para a Rodada Kennedy, observamos que a posição do Brasil em agricultura não era muito ativa no GATT. Na verdade, o país teve uma participação bem maior na negociação dos Acordos Internacionais de Café, Açúcar, Trigo e Cacau, que trabalhavam na perspectiva de estabilização de preços e controle de oferta; fora, portanto, das premissas do liberalismo comercial. No GATT, a posição do país centrava-se muito na atividade de denunciar os problemas derivados da política agrícola praticada pelos países membros do Mercado Comum Europeu e, principalmente, o regime de associação desses com suas ex-colônias.

O Brasil, assim, queria “mercados organizados” na área agrícola, desejando que o espaço multilateral fosse a instância reguladora. Para o país, “os preços dos produtos primários não podiam ficar ao sabor das forças incontroladas do mercado internacional”. O discurso liberalizante agrícola não fazia parte do léxico dos negociadores brasileiros, que se preocupavam com “preços mínimos para o produto,

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Desptel 256. Para Delbragen. GATT. Agricultura. Grupo dos 14. Reunião informal em Bruxelas. Convite australiano. 9 de abril de 1987. Maço especial XCOI-EAGRI. Política de produtos agrícolas florestais e pesca. 1986-1987.

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Desptel 027. De Exteriores para Brasemb Bangkok. Reunião do Grupo de Cairns. Instruções. 6 de fevereiro de 1987. Maço especial XCOI-EAGRI. Política de produtos agrícolas florestais e pesca. 1986- 1987.

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De acordo com um estudo recente que utiliza o caso do Ministério das Relações Exteriores norueguês, a socialização dos diplomatas os levam a focar em questões cotidianas e a seguir rotinas pré-estabelecidas para a ação (Neumann: 2005).

defesa da receita cambial dos países exportadores, mecanismos de financiamento de apoio aos sistemas de quotas e de controle de oferta (...).” A posição brasileira, portanto, se vinculava muito mais a convênios, financiamento compensatório e organização de mercados do que a tradicional derrubada de barreiras pelo GATT por acesso a mercados.446

Aparentemente, essa nem sempre foi a posição brasileira. Antes, o país era mais ativo na busca do livre acesso dos produtos primários aos mercados dos países industrializados. Foi exatamente em meados da década de 1960 que se começou a se reavaliar essa posição. A justificativa estava na crença de que não era mais realista “fundar toda uma política na expectativa de uma liberalização que [era] politicamente, e talvez estruturalmente, de concretização quase impossível.” Além disso, mesmo que existisse uma derrubada de tarifas, era “duvidoso que a demanda [por produtos agrícolas] crescesse em ritmo espetacular”, o que demonstra as claras limitações de ganho substantivo dos países subdesenvolvidos. Na época, acreditava-se, também, que “[n]ão seria realista basear toda uma política na expectativa de que os países industrializados vão desmantelar suas estruturas tarifárias a fim de atender aos apelos dos países subdesenvolvidos”. E mesmo “que o acesso fosse inteiramente liberalizado, os resultados seriam relativamente inexpressivos”.447 O Itamaraty nutria, destarte, um grande ceticismo sobre as possibilidades de ganhos da liberalização dos mercados agrícolas dos países desenvolvidos. Dessas conclusões, tira-se a estratégia brasileira nas instituições multilaterais – a escassa atividade no âmbito do GATT e as ações estratégicas na busca pelos acordos de produtos de base na UNCTAD.

Na Rodada Tóquio, a posição brasileira era pautada por uma cautela, dentro da premissa do tratamento especial e diferenciado.448 A relutância em considerar qualquer negociação substantiva em agricultura era influenciada também pela consideração negativa das listas de ofertas dos países desenvolvidos, consideradas inadequadas.449 De acordo com o relato da época, apesar de ter havido uma postura mais liberal no tópico da carne bovina, nas negociações de produtos lácteos, a posição era de “mero

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Divisão de Política Comercial. Instruções sobre Matéria econômica para o Embaixador Antônio Francisco Azeredo da Silveira, Chefe da Delegação em Genebra. 23.5.1966. AAS.1966.04.13. Pasta I.

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Divisão de Política Comercial. Instruções sobre Matéria econômica para o Embaixador Antônio Francisco Azeredo da Silveira, Chefe da Delegação em Genebra. 23.5.1966. AAS.1966.04.13. Pasta I

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Desptel 1208. GATT. NCM’s. Grupo de Agricultura. Reunião de 22 de setembro. Instruções. 19 de setembro de 1975. Rolo 2105. Confidencial. Telegramas expedidos em 1975 para Delbragen.

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Desptel 728. GATT. NCM’s. Grupo de Agricultura e de Produtos Tropicais da Unidade de Negociação. VI Reunião. Avaliação das ofertas dos EUA, CEE e sobre Produtos Tropicais. Posições de princípio. 18 de junho de 1976. Rolo 2112. Confidencial. Telegramas expedidos em 1976 para Delbragen.

acompanhamento passivo e abstenção”, pois o país estava em “busca de auto-suficiência no setor e conseqüente desestímulo às importações, em defesa do produto nacional”.450

Os antecedentes que informavam os decisores brasileiros, portanto, dão grande suporte à posição de timidez e ceticismo com relação ao tema agrícola na Rodada Uruguai – mas, como será analisado, não conseguem explicar a evolução do país nas negociações.