Mål- og behovsgrupper: Hva skal identifiseres?

Politikernes angivelser av hvem de ulike velferdstjenestene er rettet mot, er som regelallem enne og forholdsvis summariske: Ytelsene skal gå til alle, barn, ungdom, eldre, funksjonshemmede og så videre. Når Oslo kommune har delt inn sin tjenes-teyting i tre funksjonsområder, er dette et eksempel på en sortering av befolknin-gen i hvilke målgrupper som skal tilgodeses med den tildelte bevilgning innen funk-sjonsområdet. Men ikke alle individer i en målgruppe har behov for ytelsene. Noen vil falle ut ved en behovssjekk: De trenger ikke de godene kommunen tilbyr. Andre vil falle ut etter en ressurssjekk, de har forsåvidt behov, men kan løse dette på andre måter enn ved å forbruke kommunale tilbud. Og atter andre vil allerede være fak-tiske brukere av ytelsene. Vi vil i det følgende derfor operere med tre klart definerte grupper:

• En målgruppe er den delen av befolkningen som ytelsen er tenkt for. Utpe-kingen av målgrupper, og fordelingen av ressurser mellom målgrupper, er et politisk valg som ikke kan begrunnes eller etterprøves vitenskapelig.¹

• En behovsgruppe er den delen av befolkningen som (etter objektive og all-ment aksepterte faglige oppfatninger) har behov for den aktuelle ytelsen. Å bestemme hvem som tilhører behovsgruppen er derfor et empirisk spørsmål.

Det krever konkrete undersøkelser av individer, og en «sortering» av disse i de som har og de som ikke har det relevante behovet. Det er først når vi har opplysninger om en persons levekårsressurser at vi kan avgjøre om personen faktisk har et behov eller ikke.²

• En brukergruppe er den delen av befolkningen som faktisk konsumerer godet. I en tenkt situasjon med full informasjon om alle individers be-hov for ytelsen, er brukergruppen framkommet ved at alle personene er, av de profesjonelle som produserer ytelsen, blitt rangert etter grad av be-hov, og så tildelt godet i en rekkefølge fra de med størst behov først, og så gradvis videre så langt ressursene rekker (eller inntil alle i behovsgrup-pen får et tilbud). Antallet brukere (for eksempel i en bydel) er derfor bestemt av en kombinasjonen av tildelt ressursmengde og fagfolkenes fortolkning av behovsomfanget i bydelen.

Skillet mellom målgrupper og behovsgrupper tilsløres ofte i den politiske debatten, og da særlig ved at målgrupper benyttes i betydningen behovsgruppe. Dermed blir det uklarhet omkring hvilke behov som egentlig skal tilgodeses: Betyr for eksem-pel «prioritering av eldre» at alle eldre skal gis et likt tilbud, eller er det de mest hjelpetrengende blant de eldre skal prioriteres? Og skal i så fall hjelpetrengende defineres ved behov, eller ved ressurser til (ikke) å løse sine behov selv? Ved å blande mål- og behovsgrupper blir det også uklart hva som er det egentlige godet kom-munen skal fordele mellom personer. Dette kan illustreres med bevilgninger til barnehager: Her er målgruppen barn under skolealder, mens hvem som egentlig tilhører behovsgruppen, i betydningen har behov for en kommunal barnehageplass

1 Finansdirektøren (1989) definerer en målgruppe slik (s 3): «befolkningsgrupper med ytre kjennetegn som gjør dem til potensielle brukere av tjenestene. (..) Det må presiseres at målgruppene omfatter alle medlemmer i en definert befolkningsgruppe, ikke bare dem som er faktiske brukere av bydelens tjenester.»

2 En slik utskilling av en egen behovsgruppe innen en målgruppe gir strengt tatt bare me-ning for såkalte teknisk sett private goder. Ved kollektive goder, det vil si goder hvor tek-nisk eksklusjon av forbruk ikke er mulig (og forbruket ikke er rivaliserende) blir bruken selv-bestemt, og spørsmålet om godet kommer til de med behov blir erstattet av spørsmålet om

(og som derfor bør prioriteres) er uavklart. Er det småbarnforeldres behov for av-lastning eller er det barnas behov for et godt oppvekstmiljø som er det primære?

Om avlastningsmotivet er viktig, bør behovsgruppen begrenses til de som ikke har noe tilsyn. Foreldre som nå har dagmamma eller privat barnehage bør ikke inklu-deres, selv om de foretrekker kommunal plass. Om behovet derimot er et godt oppvekstmiljø (og det er en målsetting å sikre alle barn et slikt gode), er det barn med dårlig oppvekstmiljø som bør utgjøre behovsgruppen. Om godet som forde-les derimot oppfattes som pris- og kvalitetsforskjellen mellom privat og kommu-nal plass, bør også de som løser sitt tilsynsbehov privat telle med i behovsgruppen.

Skillet mellom målgrupper og behovsgrupper er også nødvendig for å klar-gjøre arbeidsdelingen mellom politikk og vitenskap: Målgrupper utpekes gjennom politiske prosesser, og må begrunnes med normative valg. Behovsgrupper dannes ved sosiale prosesser, og antallet personer som kan anslås å ha det aktuelle behovet kan bare bestemmes gjennom empiriske undersøkelser, med utgangspunkt i en politisk definert oppfatning av hvilke behov de kommunale tjenestene skal løse.

Forskningen på sin side må være varsom med å slutte fra identifikasjon av en be-hovsgruppe til at denne gruppen dermed også bør bli tilgodesett i ressurspriorite-ringen. Forskeren kan klarlegge hvilke behov som foreligger i ulike grupper av be-folkningen, men skal ikke veilede i hvilke, og hvem sine, behov som bør prioriteres.

Definisjoner av målgrupper og definisjoner av behovsgrupper fyller ulike roller: Angivelsene av målgrupper er både politiske intensjoner og praktisk-admi-nistrative hjelpemidler i den overordnede ressursstyringen. Den sentrale fordelin-gen av midler som Oslo kommune gjør når den fastsetter prioriterinfordelin-gen mellom de tre funksjonsområdene (= befolkningsgrupper), er en politisk prioritering som aldri vil kunne belegges med noen vitenskapelig sammenlikning av for eksempel eldres behov i forhold til barns og ungdoms behov. Anslag på behovsgruppers stør-relse er beslutningspremisser forskningen frembringer som kunnskapsgrunnlag for politiske avgjørelser.

De politiske angivelsene av hvilke behov hos befolkningen som skal tilfreds-stilles gjennom kommunal tjenesteyting er også de praktiske retningslinjene for det profesjonelle apparatets utvelgelse av hvem som skal bli brukere av tjenestene. Det konkrete antallet brukere i en bydel er imidlertid også influert av de lokale priori-teringene som bydelens administrasjon selv velger å gjøre, det vil si hvor store mid-ler som stilles til rådighet innen den enkelte bydel for å løse et behov. Dessuten kan det være store forskjeller både i behovsintensitet og i forekomsten av kompensasjons-ressurser hos befolkningen i de ulike bydelene. Til sist kan det også tenkes å være forskjeller i den profesjonelle skjønnsutøvelsen i de ulike bydelene. Data om antal-let brukere er derfor ikke noe godt uttrykk for omfanget av behov i bydelen.

Skillene mellom målgruppe, behovsgruppe og brukere kan sammenfattes på den-ne måten, slik at vi også kan få fram de ulike rolleden-ne som henholdsvis politikere,

levekårsforskere og profesjoner bør inneha:

Målgruppe Beslutningsgrunnlag Premiss for konklusjon Målgruppe Politikere Verdinormer Rettferdig fordeling

Behovsgruppe Forskere Levekårsdata Empirisk belagte sammenhenger Brukere Profesjoner Fagkunnskap Tildeling etter grad av behov

Skillet mellom de tre gruppene er, som allerede antydet, nødvendig for å kunne danne et presist begrep om «treffsikkerheten» for en kommunal tjeneste. Med «treff-sikkerhet» vil vi mene at et gode tilfaller de med størst behov uten at det sløses.

Sløsing med ressurser kan defineres ved at det i befolkningen finnes personer som ikke er brukere, og som har større behov enn den minst hjelpetrengende bruker har.

1 Personer som tilhører den utpekte målgruppen, men som ikke bruker eller har behov for tjenesten. Eksempler kan være funksjonsfriske eldre, eller barn som ikke benytter barnehage fordi foreldrene har valgt å være hjemme.

2 Personer som tilhører målgruppen og som har behov for tjenesten, men som ikke er brukere. Antallet slike personer er et uttrykk for udekket behov, for

I figur 2.1 har vi illustrert syv prinsipielle situasjoner som kan oppstår i foholdet mellom et individ og en kommunal tjeneste, og som hver på sin måte gir et bidrag til (høy eller lav) effektivitet/treffsikkerhet:

Målgruppe (1)

Brukere

Behovsgruppe

(2) (3)

(5)

(4)

(6)

(7)

eksempel personer som vegrer seg mot å ta imot tilbudt hjelp, som mangler informasjon om hjelp de har krav på eller som av andre grunner ikke er fun-net av hjelpeapparatet, eller som rett og slett ikke får hjelp fordi ressursene ikke strekker til.

3 Brukere som tilhører både målgruppen og behovsgruppen: De har behov for ytelsen og de får den.

4 Personer som konsumerer godet, men som ikke tilhører behovsgruppen (selv om de er i målgruppen) . Dette er et uttrykk for feilallokering, fordi det vil finnes personer i kommunen som har større behov for hjelp, men som ikke blir hjulpet (gruppe 2). Denne situasjonen vil for eksempel oppstå om bydeler tildeles mer midler enn dens andel av behovsgruppen skulle tilsi. Et annet eksempel er påstanden om at ressursrike klarer å forhandle seg fram i køen, og derfor får godet på bekostning av andre med større behov.

5 Personer som har behov, men som er blitt ekskludert fordi de ikke tilhø-rer målgruppen. Antallet er et direkte uttrykk for udekket behov. Et godt eksempel her er voksne analfabeter: de har åpenbart behov for grunnskole, men får ikke dette tilbudet fordi de ikke tilhører målgruppen for dette go-det.

6 Personer som er brukere, og som har behov, men som er utenfor målgrup-pen. I dette tilfellet vil vi vel si at målgruppedefinisjonen svikter, og at det finnes personer med behov som ikke motsvares av et adekvat tilbud.

Et trist eksempel på personer i denne kategorien er unge funksjonshem-mede som plasseres på pleiehjem for eldre.

7 Brukere som hverken tilhører målgruppen eller har behov. Antallet her vil utrykke omfanget av illegitim og /eller ulovlig bruk av godet.

Fra denne (teoretiske) klassifiseringen kan vi definere noen sentrale begreper som en nødvendig i en analyse av kriteriesystemet:

• Forholdet mellom målgruppe og behovsgruppe kan vi kalle behovsbrø-ken: Den angir hvor stor andel av personene innen målgruppen som har behov for ytelsen. Fordi man sjelden kjenner det presise antallet perso-ner i behovsgruppen, må vi basere oss på anslag fra representative utvalg av hele befolkningen. Derfor vil vi i mange sammenhenger heller snakke om sannsynligheten for at en person med et sett gitte kjennetegn har det aktu-elle behovet. Om vi vet at andelen av alle 80-åringer som har et konkret problem er 60 prosent, så er følgelig sannsynligheten for at en gitt, tilfeldig

80-åring er hjelpetrengende 0,6. Om vi vet at blant enslige 80-åringer er 75 prosent hjelpetrengende, er sannsynligheten for at en person med disse to kjennetegnene har behov 0.75. (Tilsvarende kan vi tenkes å finne at bare 45 prosent av de gifte 80-åringene har behov for hjelp).

• Behovsomfang er lik størrelsen på behovsgruppen.³ Dette antallet personer må identifiseres gjennom empiriske undersøkelser. I praksis er det ikke mulig (og heller ikke nødvendig) å undersøke alle individer. I stedet kan vi utnyt-te kunnskap om behovsbrøker og sannsynligheutnyt-ter til å gi sikre anslag på hvor mange personer i en gitt gruppe som har det aktuelle behovet. Fortsetter vi med talleksempelet fra avsnittet over, kan vi anslå at i en bydel med hundre 80-åringer vil, uten andre opplysninger om personene enn deres alder, an-slå at 60 av dem har behov for hjelp. Om vi også vet at 70 bor alene og 30 bor sammen med andre, kan vi utnytte den statistiske sammenhengen mel-lom enslighet og hjelpebehov til å beregne antallet med behov ennå mer presist, til (70*0.75 + 30*0.45 =) 63 personer. Forskjellen mellom 60 og 63 hjelpetrengende er uttrykket for forbedringen i anslaget på behovsomfang ved å samle inn en ekstra opplysning («variabel»). Det er derfor slik at jo flere opplysninger vi har om personer, jo mer presise vil anslagene på deres be-hovsstatus kunne bli.

• En ytelses dekningsgrad er forholdet mellom brukere og behovsgruppe. Mens altså behovsgruppens størrelse ikke kan påvirkes av bydelen, vil antallet bru-kere være det. Bare i det tenkte tilfellet at alle bydeler gjør identiske øko-nomiske prioriteringer, og alle sosialfaglige vurderinger er helt like i alle bydeler, ville variasjoner i antallet brukere mellom bydelene vær en sikker indikator på variasjoner i behovsomfang.

• Det udekkede behovet = (målgruppe*behovsbrøk) – faktisk brukere. Det må her presiseres at vi med udekket behov er opptatt av om personer som tisk er i en slik tilstand at de bør få tilgang til godet, og ikke om de som fak-tisk får hjelp får denne i tilstrekkelig omfang.

En godt politisk styrt og effektiv anvendelse av offentlige ressurser for å frembrin-ge et velferdsgode vil kjennetegnes av at alle brukere tilhører behovsgruppen, og at

3 Begrepet behovsomfang må ikke forveksles med behovsintensitet eller klienttyngde. Teoretisk er det viktig å skille mellom de behovstilstander kommunen har (eller av staten har fått) pålagt seg å tilfredsstille, og tyngden i de problemene den enkelte bruker måtte ha, det vil si hvor mye ressurser som den enkelte skal motta når det først er besluttet at vedkommende faktisk skal bli

alle innen behovsgruppen er innenfor målgruppen. Dette krever at a) målgruppe-angivelsen er både klar og omfatter hele behovsgruppen, b) at kunnskapen om be-folkningens levekår (behov) er god nok til å tallfeste behovsgruppens størrelse, c) at fagkunnskapen om individene innen behovsgruppen er god nok til å rangere dem etter behovsintensitet, og til sist, d) at de med størst behov for ytelsen mottar ytel-sen først, og at brukere med mindre behov inkluderes inntil ressurytel-sene ikke rekker lenger, eller til dekningsgraden er 100 prosent.

Ved å benytte disse definisjonene av mål- og behovsgruppe, kan vi gi en mer presis definisjon av en treffsikker fordeling av et gode i forhold til behove-ne i befolkningen: Om vi bruker samme illustrasjon som tidligere, vil «idealsi-tuasjonen» altså se slik ut:

Målgruppe

Brukere Behovsgruppe

I denne situasjonen vil alle brukere tilhøre behovsgruppen, og hele behovsgrup-pen tilhører målgrupbehovsgrup-pen: Av dette følger at «treffsikker fordeling» både kan defineres ved at alle med et behov (over et gitt nivå) også er brukere, og ved at det ikke forekommer sløsing.

Målsettingen med kriteriesystemet er å fordele midlene mellom bydele-ne slik at denbydele-ne tenkte idealtilstanden kan framkomme, og ikke nødvendigvis at den skal realiseres. Det er bydelenes ansvar å velge ut brukerne blant behovsgrup-pen. Kommunens sentrale oppgave er å fordele midlene i forhold til behovsomfan-get i bydelene. Sagt på en annen måte: En fordeling av de samlede ressurser i for-hold til behovsomfanget er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig betingelse for at en treffsiker fordeling av godene mellom innbyggerne kan framkomme. Om en bydel får for mye, og en annen bydel dermed for lite ressurser i forhold til omfan-get av de lokale behovene, vil det samlet sett oppstå sløsing med ressurser (gitt at den bydel som overkompenseres ikke sender pernger tilbake). I de to neste avsnit-tene vil vi vise at det er nære sammenhenger mellom et krav om at sløsing ikke skal kunne forekomme, og ulike oppfatninger om hva som er en rettferdig fordeling.