Mål
Utvalgte naturtyper og prioriterte arter er virkemidler som skal bidra til å nå målet i Politisk plattform for flertallsregjeringen (Soria Moria II) der det står at ”Regjeringen vil bruke naturmangfoldloven aktivt for å redusere antall truede arter på gjeldende rødliste og sikre at de mest truede naturtyper får status som utvalgte naturtyper etter
naturmangfoldloven.”
I naturmangfoldloven er det vedtatt forvaltningsmål for naturtyper og arter i §§ 4 og 5.
Forvaltningsmålet for naturtyper er at mangfoldet av naturtyper skal ivaretas innenfor deres naturlige utbredelsesområde, mens forvaltningsmålet for arter er at artene og
3
deres genetiske mangfold ivaretas på lang sikt og at artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige utbredelsesområder. Utvalgte naturtyper og prioriterte arter er to sentrale virkemidler for å nå disse forvaltningsmålene.
Det vises videre til Innstilling nr. 100 (2008-2009) der ”Komiteen ser bestemmelsene om prioriterte arter som ei vidareføring og modernisering av naturvernlova sine bestemmelser om artsvern. Det vert lagt opp til at reglene om prioriterte arter skal være dynamisk og at arter og artene sitt leveområde ses i samanhang.
Komiteen peikar på at vern mot uttak av ein trua art åleine, i mange tilfeller ikkje vil vere tilstrekkelig for å ta vare på arten. For mange arter vil det vere viktig å sikre levestadar som dei er avhengig av. Til sjuande og sist er det førekomsten av eigna levestader for artene som er avgjerande for om dei overlever i norsk natur. Komiteen er derfor nøgd med at lovforslaget opnar for at det skal kunne gjevast reglar om beskyttelse av visse typar økologiske funksjonsområde av mindre omfang, og at det skal kunne setjast krav om å klarlegge følgjene for arten, av planlagde inngrep i arten sitt funksjonsområde.
Komiteen ser på forslaget om egne lovregler om utvalde naturtypar som eit nytt og
verdifullt verkemeddel i arbeidet med å ta vare på naturmangfaldet utanfor verneområda.
Noreg får med disse reglene for første gang felles regler for berekraftig bruk som på en systematisk måte adresserer dei enkelte sektoranes ansvar for å ta vare på naturmangfald.
Reglene om utvalde naturtypar kan brukast både der natur er trua av skadelige inngrep og der naturverdiane er trua av opphør av bruk. Utvalde naturtypar vil krevje at staten er tydeleg på at noe natur er viktigare enn anna natur. Når ordninga er innarbeida vil dette bidra til økt forutsigbarhet for mellom anna utbyggingsinteresser og offentlige myndigheiter.
Komiteen er også samd i at ordninga skal bygge på at styresmaktene brukar allereie eksisterande verkemiddel, slik at omsynet til dei utvalde naturtypane vert vektlagd tyngre enn det som elles ville vært tilfelle, og på ein betre og meir systematisk måte.”
I prop. S. nr. 1 (2010-2011) for Miljøverndepartementet framgår det at det er et nasjonalt mål at de mest truete naturtypene skal ha status som utvalgte naturtyper. Videre er det et nasjonalt mål at de mest truete artene som trenger aktive bevaringstiltak, skal ha status som prioriterte arter.
Det vises også til Innstilling 9 S (2010-11) der komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, skriver : ”Vi vil her spesielt trekke fram virkemidlene «prioriterte arter» og «utvalgte naturtyper», som økes med 10 mill. kroner. Flertallet støtter regjeringens forslag til satsinger for å følge opp
naturmangfoldloven.”
Utvalgte naturtyper
Det er truet og sårbar natur som står sentralt når målet er å stanse tap av naturens mangfold, både internasjonalt og nasjonalt. Et regelverk som tar utgangspunkt i hvordan tilstanden i naturen er, er derfor en viktig oppfølging av internasjonale forpliktelser, bl.a. etter biomangfoldkonvensjonen, og av nasjonal politikk.
4
Reglene om utvalgte naturtyper skal ivareta hensynet til naturtyper som er truet eller som av andre grunner krever særskilte hensyn. Reglene er en oppfølging av St.meld.
nr. 42 (2000 – 2001) Biologisk mangfold, der det bebudes en samordning av juridiske og økonomiske virkemidler for ivaretakelsen av særskilte naturverdier.
Ordningen med utvalgte naturtyper fyller behovet for en felles og tydeligere
prioritering og målretting av virkemidlene mot de naturtypene som trenger det mest.
Den har karakter av en statlig retningslinje for prioritering og samordning, som er rettet mot både statlige og kommunale myndigheter, samt private. Utvalgte naturtyper er regler om bærekraftig bruk, ikke vern.
Ordningen skal også fungere som et hjelpemiddel for å skaffe bedre oversikt over forekomster av naturtyper av vesentlig verdi for naturens mangfold, hvilke påvirkninger disse blir eller kan bli utsatt for, og hvordan utviklingen innen naturtypen er.
I motsetning til ved områdevern, overføres gjennom ordningen med utvalgte naturtyper ingen myndighet fra sektormyndighet til miljøvernmyndighet.
Når en naturtype er en utvalgt naturtype skal Fylkesmannen informere gjennom annonsering i lokalpressen e.l., og så langt som mulig, i samarbeid med kommunen, gjennom informasjon direkte til grunneiere som har kjente prioriterte arter, økologiske funksjonsområder og/eller utvalgte naturtyper på sin eiendom. Informasjon skal også gis i de tilfeller det dokumenteres nye forekomster av en prioritert art eller utvalgt naturtype. Det vises til Innst. O. nr. 100 (2008–2009): “Komiteen vil derfor understreke at det må vere en føresetnad at styresmaktene orienterer berørte grunneigarar om at dei har en utvald naturtype på sin eigedom, og kva konkret areal bl.a. meldeplikta for skog- og jordbruksareal skal gjelde for, og at det er dette grunneigaren skal forhalde seg til. Det er etter komiteen si meining nødvendig for å få ordninga med utvalde naturtypar til å fungere, og at ordninga blir føreseielig for den enkelte grunneigar.”
Offentlig skjøtsel av forekomster av utvalgte naturtyper kan kun skje etter avtale med berørte grunneiere og rettighetshavere. Det er etablert en egen tilskuddsordning for utvalgte naturtyper som grunneiere, rettighetshavere, kommuner og organisasjoner kan søke på.
Prioriterte arter
Reglene om prioriterte arter må ses i sammenheng med øvrige regler om
artsforvaltning og de muligheter man har til å beskytte arters levesteder, vokseområder mv. Regler om prioriterte arter erstatter artsfredning i den nå opphevede
naturvernloven. Bestemmelsen gir hjemmel for å kunne fatte positive vernetiltak for viltarter som tidligere var fredet gjennom fredningsprinsippet uten at det er fastsatt jakttid. Dette vil bidra til en mer ryddig og lik forvaltning av disse artene.
Regelverket om prioriterte arter vil ha en svært viktig og selvstendig betydning ved siden av et generelt forvaltningsprinsipp for høsting og annet uttak av arter. Både internasjonale forpliktelser og oversikter over artenes økologiske tilstand viser at noen
5
arter trenger en ekstra sektorovergripende beskyttelse og at det er behov for å ha virkemidler som kan verne arter mot alle påvirkninger, og ikke bare direkte etterstrebelse. Det vises her bl.a. til Bernkonvensjonen (art. 5 og 6) og
Bonnkonvensjonen (art. III og IV), som pålegger de stater som har sluttet seg til konvensjonene til å totalfrede enkelte arter mot høsting eller annet uttak. Slike forpliktelser er først og fremst basert på disse artenes økologiske tilstand, dvs. at det antas å være fare for artens overlevelse hvis det ikke settes inn frednings- eller
bevaringsvedtak. I henhold til Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 og Bonnkonvensjonen artikkel III nr. 5 kan det i visse særskilte tilfeller gjøres unntak fra forpliktelsene etter konvensjonene. Det er avgjørende med et sterkt og fleksibelt regelverk for prioriterte arter og deres økologiske funksjonsområder.
Reglene om prioriterte arter og områdevern er, i motsetning til de øvrige reglene i naturmangfoldloven, regler om strengt vern av arter og områder på tvers av sektorer.
Reglene om prioriterte arter skal erstatte gjeldende regler i naturvernloven om fredning av enkeltarter. Slik beskyttelse vil ofte kreve strenge tiltak. Samtidig skal de ikke
iverksettes strengere enn det som er nødvendig for å ta vare på arten på kort og lang sikt. Vedtas det regler om beskyttelse av visse typer økologiske funksjonsområder for prioriterte arter, der aktiv skjøtsel eller andre typer tiltak er en forutsetning for
ivaretakelse av funksjonsområdet, skal staten legge frem en handlingsplan for å sikre slike områder
Bestemmelsene i naturmangfoldloven § 23 om prioriterte arter i sjø vil være aktuelle å bruke overfor viltlevende marine ressurser i spesielle tilfeller. Med spesielle tilfeller menes situasjoner der en art er sjelden eller står i fare for å forsvinne. Også der det er behov for å beskytte arten på tvers av sektorer vil § 23 være aktuell. Ved vurderinger av om en art skal prioriteres er det viktig at vurderingene bygger på eksisterende
kunnskapsgrunnlag, jf. naturmangfoldloven § 8. Videre skal det vurderes om det kan oppnås tilstrekkelig beskyttelse av arten gjennom de virkemidler sektorforvaltningen selv har til rådighet. I slike situasjoner er det viktig med tett samarbeid mellom fiskeri- og miljøforvaltningen. I de tilfeller det er behov for å beskytte en truet eller sårbar art og/eller iverksette et sektorovergripende vern etter § 23 skal dette skje i et nært samarbeid mellom miljømyndigheten og fiskeriforvaltningen.
Regulering av fiske og fangst i henhold til normale variasjoner av fiskebestander vil håndteres gjennom den ordinære ressursforvaltningen etter havressurslova. Det innebærer at i de tilfeller der bestandssituasjonen tilsier strenge reguleringstiltak eller forbud mot fiske, vil disse vurderingene gjøres innenfor rammene av havressurslova, i henhold til forvaltningsprinsippet. Enkelte høstbare marine arter har naturlig
hovedutbredelse i Norge og kan forekomme i betydelige mengder. Slike arter vil normalt falle utenfor intensjonen med bestemmelsen i § 23, jf. formuleringen «i særlige tilfeller» i § 23 annet ledd.
Dersom en prioritering av arten som sådan ikke er tilstrekkelige for å bevare arten og dens genetiske mangfold, kan man gi regler om beskyttelse av visse typer «økologiske funksjonsområder» av mindre omfang. Bestemmelsen gjelder ikke i sjø. Forskriften kan
6
gi regler om alle økologiske funksjonsområder av en viss type, eller angi at noen konkrete økologiske funksjonsområder anses som mer sentrale enn andre. I det siste tilfellet kan det imidlertid være aktuelt å bruke biotopvern isteden. Som «økologisk funksjonsområde» regnes særlig hiområder, myteområder, overnattingsområder, spill-, gyte- eller parringsområder, og yngle- eller oppvekstområder. Dersom det er behov for å etablere større økologiske funksjonsområder, f.eks. trekkveier og store beiteområder, er det ikke hjemmel for det, jf. begrepet «mindre omfang». I slike tilfeller vil bruk av plan- og bygningsloven eller områdevern være aktuelle virkemidler.
Regler om beskyttelse av økologiske funksjonsområder vil være bindende for private og vil kunne innebære begrensninger i deres rådighet over slike områder. Dette kan etter omstendighetene medføre at virksomhet eller ferdsel må ta hensyn til formålet med det økologiske funksjonsområdet. Eksempelvis kan det gis generelle regler for bærekraftig bruk som ivaretar de økologiske funksjonsområdene til arten, eller konkrete regler for pågående virksomhet dersom dette er nødvendig av hensyn til den prioriterte arten.
Dette forutsetter imidlertid at reglene ikke medfører vesentlig vanskeliggjøring for igangværende virksomhet i området. Et eksempel på hva reglene om økologiske funksjonsområder kan innebære, er at det fastsettes at ferdsel må unngås i visse perioder, f.eks. i hekke- eller ynglingstiden.
Når en art er en prioritert art skal Fylkesmannen informere gjennom annonsering i lokalpressen e.l., og så langt som mulig, i samarbeid med kommunen, gjennom informasjon direkte til grunneiere som har kjente prioriterte arter og økologiske funksjonsområder på sin eiendom. Informasjon skal også gis i de tilfeller det
dokumenteres nye forekomster av en prioritert art. Det vises til Innst. O. nr. 100 (2008–
2009): ”Komiteen vil støtte Regjeringa i at styresmaktene skal orientere dei grunneigarar som har prioriterte arter etter forskrift på sin eigedom om kva konkrete område som vert omfatta av eventuelle reglar om beskyttelse av økologiske funksjonsområde, og at det er denne informasjonen grunneigaren skal forholda seg til. Dette er etter komiteen si meining nødvendig for å få ordninga med priorterte arter til å fungere, og at ordninga vert
føreseieleg for den enkelte grunneigar”
Skjøtsel av økologiske funksjonsområder for prioriterte arter kan gjennomføres av forvaltningsmyndigheten, eller den forvaltningsmyndigheten har inngått avtale med, fortrinnsvis grunneier, i samsvar med naturmangfoldloven § 47, jf. § 24, annet ledd, for å opprettholde eller oppnå den natur- eller kulturtilstanden som er nødvendig for å sikre bevaring av arten. Bestemmelsen gir ikke hjemmel for å pålegge grunneieren,
rettighetshaveren eller andre å gjennomføre en bestemt skjøtsel eller bruk av området.
Det er etablert en egen tilskuddsordning for prioriterte arter og deres økologiske funksjonsområder som grunneiere, rettighetshavere, kommuner og organisasjoner kan søke på.
Kriterier
Kriteriene for å velge utvalgte naturtyper og prioriterte arter er i stor grad felles og følger av §§ 23 og 52.
7
Det er tre hovedkriterier for utvelgelse og prioritering. Det første er om naturtypen eller arten er i strid med forvaltningsmålene i §§ 4 og 5, det vil si om de er truet.
Dersom en naturtype eller art har en slik tilstand bør det normalt settes inn tiltak utover det som følger av den alminnelige areal- og artsforvaltning, og ressursforvaltningen i marine områder. Normalt bør imidlertid avviket være ganske klart før en naturtype velges ut eller en art prioriteres.
Avviket bør ses i sammenheng med både bestandssituasjonen og bestandsutviklingen.
Dette innebærer at arter som har status som truet (CR, EN og VU)1 på Norsk rødliste for arter 2010 er kandidater for prioritering. Om arter på Norsk rødliste for arter 2010 skal bli en prioritert art må vurderes konkret basert bl.a. på trusselbildet, at det er tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, vektlegging av andre samfunnshensyn, tilgjengelighet av stedfestet informasjon og om andre virkemidler anses mer effektive eller
hensiktsmessige for å beskytte arten.
Når det gjelder tilstand og utvikling for naturtyper siktes det både til den kvantitative utbredelsen, det vil si antallet forekomster og deres omfang, samt kvaliteten i
forekomstene.
Det andre kriteriet for utvelgelse og prioritering er om naturtypen eller arten har en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse i Norge.
Inn under dette kriteriet faller både arter som bare finnes i Norge (endemiske arter) og arter som i all hovedsak forekommer i Norge. Med arter som i all hovedsak
forekommer i Norge mener vi de såkalte ansvarsartene. Ansvarsarter er arter hvor 25 prosent eller mer av den europeiske utbredelsen er i Norge.
For naturtyper omfatter dette kriteriet naturtyper som bare finnes i Norge (endemiske naturtyper), men også naturtyper som i all hovedsak forekommer i Norge. Hva som er en endemisk naturtype, avhenger av hvordan man definerer og avgrenser naturtyper.
Naturtypen må være vesensforskjellig fra naturtyper i andre land for å kunne betegnes som endemisk, eller for å omfattes av kriteriet at den «har en vesentlig del av sitt utbredelsesområde i Norge». Et eksempel på en slik naturtype er kystgranskogen i Midt-Norge, dvs. den boreale regnskogen.
Det tredje kriteriet er om det er internasjonale forpliktelser knyttet til naturtypen eller arten. Naturtyper eller arter som er omfattet av folkerettslige bindende regler er sterke kandidater til å bli utvalgt eller prioritert. Det er imidlertid ikke alltid slik at arter eller naturtyper på internasjonale lister vil være vurdert som truet (kritisk truet, sterkt truet eller sårbar) på Norsk Rødliste for arter 2010 og Norsk rødliste for naturtyper 2011. Det er derfor ikke automatikk i at slike naturtyper skal utvelges eller arter skal prioriteres.
Utvelgelse og prioritering kan også være aktuelt der en art omfattes av en global eller europeisk liste basert på truethet, hvis naturtypen eller arten oppfyller et av de andre
1 CR, EN og VU er betegnelsen på de kategoriene på Norsk Rødliste for arter 2010 som til sammen regnes som truet.
8
kriteriene. I slike tilfeller kan det internasjonale kriteriet være et tilleggsargument for utvelgelse eller prioritering.
Dette innebærer at det i de skjønnsmessige vurderingene av om en art skal prioriteres eller naturtype skal utvelges, vektlegges om arten eller naturtypen er truet i Norge, er truet internasjonalt, eller har en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse eller genetiske særtrekk i Norge. Ved valg av arter eller naturtyper vektlegges om flere av lovens kriterier for prioritering eller utvelging gjør seg gjeldende for den aktuelle arten eller naturtypen.
Selv om ett eller flere av kriteriene er oppfylt, innebærer dette ikke nødvendigvis at naturtypen eller arten bør få status som utvalgt eller prioritert. Det skal gjøres vurderinger knyttet til trusselbildet, om bestandssituasjonen har forbedret seg, forverret seg eller er uendret, at det er tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, jf.
naturmangfoldloven § 8, vektlegging av andre samfunnshensyn, tilgjengelighet av stedfestet informasjon og om andre virkemidler anses som tilstrekkelige, mer effektive eller hensiktsmessige for å beskytte arten eller naturtypen.
Andre virkemidler skal ikke vektlegges mer enn naturmangfoldlovens virkemidler om utvalgte naturtyper og prioriterte arter. Dersom arter og naturtyper kan beskyttes mer effektivt eller hensiktsmessig gjennom sektorforvaltningens egne virkemidler, frivillige avtaler, vern eller virkemidler etter plan- og bygningsloven, bør disse virkemidlene benyttes.
Forskriftene om prioriterte arter åpner for at forvaltningsmyndigheten innenfor rammen av forskriften kan inngå avtaler om hvilke handlinger i det økologiske funksjonsområdet som er tillatt og ikke. Dette gjelder ikke de handlinger som i
forskriftene er eksplisitt forbudt. Dette skal medvirke til at beskyttelsestiltakene bedre tilpasses lokale forhold og behov, og dermed gir bedre effekt og man unngår
unødvendige negative konsekvenser for de som blir berørt av tiltaket.
Når en arts tilstand eller utvikling er så god at prioritering ikke lenger er nødvendig, skal det etter § 23 fjerde ledd igangsettes en prosess der siktemålet er å avprioritere arten. Det er derfor viktig at de som forvalter disse artene følger utviklingen nøye, slik at dette blir et dynamisk virkemiddel. For marine arter vil det innebære at miljø- og fiskeriforvaltningen må følge utviklingen til en prioritert art nøye, slik at dette blir et dynamisk virkemiddel på lik linje med havressurslovas egne virkemidler.
Prosess
Det er Direktoratet for naturforvaltning, på oppdrag fra Miljøverndepartementet, som skal lede prosessen med å foreslå hvilke naturtyper og arter som bør få status som utvalgte naturtyper eller prioriterte arter etter naturmangfoldloven. Det vil være et nært samarbeid med berørte myndigheter i denne prosessen, som for eksempel Statens landbruksforvaltning, Norsk institutt for Skog og landskap, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Riksantikvaren.
Saksbehandling skal følge forvaltningslovens regler om forskrifter. I tråd med § 14 i naturmangfoldloven skal tiltaket avveies mot andre viktige samfunnsinteresser. Slike
9
forhold utredes av miljømyndighetene i samarbeid med berørte myndigheter, jf. også forvaltningsloven § 17 første ledd første setning og § 37 (en plikt til å sørge for at
«saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes»).
Forslaget skal så sendes ut på en bred alminnelig høring der alle berørte interesser skal involveres. Dette omfatter miljø- og næringsorganisasjoner, berørte kommuner,
fylkeskommuner og berørte statlige instanser, inkludert departementene. Som ledd i høringen skal forslaget til forskrift om utvalgte naturtyper og prioriterte arter også kunngjøres på en hensiktsmessig måte, slik at berørte grunneiere og rettighetshavere har mulighet til å gjøres kjent med forslaget.
Ut over det som følger av forvaltningslovens regler skal DN i forkant av høring involvere berørte faginstanser, miljø- og næringsorganisasjoner og direktorater i arbeidet med forslaget. Disse organisasjoner og instanser skal blant annet omfatte miljø- og næringsorganisasjoner, berørte direktorater, herunder Statens
landbruksforvaltning, Fiskeridirektoratet, Norges Vassdrags- og energidirektorat og Riksantikvaren, Artsdatabanken og fylkesmennenes kontaktutvalg.
Som ledd i forberedelsen skal det også avholdes et heldagsseminar der man drøfter helheten i forslaget. I forkant av et slikt møte skal DN ha kommet med forslag til en liste over naturtyper og arter som foreslås som utvalgte naturtyper og prioriterte arter.
De instanser og organisasjoner som involveres i arbeidet i forkant av høring skal gis anledning til å vurdere helheten i forslaget og selv komme med forslag til naturtyper og arter som kan inngå i forslaget. Det skal også være et samarbeid om faggrunnlaget som skal ligge til grunn for forslaget om utvalgte naturtyper og prioriterte arter.
Eksempelvis har Fiskeridirektoratet og Direktoratet kommet frem til en omforent prosedyre for marine handlingsplaner. Dersom forslaget berører samiske interesser skal Sametinget forespørres om de ønsker å involveres i forkant av høring.
DN skal i høringsbrevet redegjøre for prosessen og innspill som er kommet inn i forkant av høring.
I etterkant av høring skal DN oppsummere høringen og gi sin tilrådning til MD. Det
I etterkant av høring skal DN oppsummere høringen og gi sin tilrådning til MD. Det