5.1 Dokumentgjennomgang
5.1.1 Lovverk og nasjonale føringer for beredskapsarbeid
Para justificar a necessidade de chegarmos à democracia participativa enquanto modelo democrático aperfeiçoado, Diogo de Figueiredo Moreira Neto afirma que “o direito de voto, antiga e nobre conquista da evolução política inglesa e da Revolução Francesa, tem sido considerado como a participação política por excelência”74
. A partir desta afirmação, e em uma análise perfunctória, pode-se afirmar que, durante mais da metade do Século XX, acreditou-se que o modelo de democracia representativa apresentava-se como ideal do primado democrático, chegando a confundir-se com o próprio conceito de democracia. Este modelo, contudo, isoladamente, não mais reflete as necessidades e legitimação do poder
73Marcelo Neves entende que “no Estado Democrático de Direito, os procedimentos constitucionais possibilitam
que os diversos valores, expectativas e interesses conflitantes que se expressam, em primeiro grau, na linguagem cotidiana do mundo da vida ganhem um significado político e jurídico generalizado. É nesse segundo plano, da intermediação procedimental e pretensão de generalização desses valores, interesses e expectativas como normas vigentes ou decisões vinculantes, que emerge a esfera pública pluralista. Ela é arena do dissenso. O pluralismo significa que, em princípio, todos os valores, interesses e expectativas possam apresentar-se livre e igualmente no âmbito dos procedimentos políticos e jurídicos. É claro que as normas jurídicas vigentes e as decisões políticas vinculantes envolvem a seleção sistêmica. Esta, contudo, só se legitima, no Estado Democrático de Direito, na medida em que não se privilegia ou exclui a inserção de valores e interesse de determinados grupos, indivíduos ou organizações nos procedimentos constitucionais. (Entre Têmis e Leviatã: uma relação difícil: o Estado Democrático de Direito a partir e além de Luhmann e Habermas. São Paulo: Martins Fontes, 2006, p.132-133).
74
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Ob. cit.. p. 19. Participação política, na visão de Diogo Figueiredo apresenta-se como “a atuação formal e informalmente admitida, dos indivíduos e dos grupos sociais secundários, na ação juspolítica do Estado”. Ob. cit., p. 56.
estatal.
Nesta perspectiva, pode-se afirmar que o ideal democrático contido e espalhado no texto da Constituição Federal de 1988 impõe a ativa participação popular como forma de legitimação da atividade estatal, ao depositar no povo a prerrogativa de exercício do poder. Este cenário se justifica visto que um dos pilares do Estado Democrático Constitucional de Direito apresenta-se como a participação da população nas decisões estatais (por intermédio de institutos democráticos como o referendo, o plebiscito, consultas e audiências públicas). Estes instrumentos de participação popular/social surgem, portanto, a partir da necessidade de abertura à atuação de interesses não homogêneos em uma sociedade complexa.
As transformações pelas quais passou o conceito de democracia, como visto antes, possibilitou tal amadurecimento institucional, tendo como reflexo a aproximação do Estado e da coletividade, integrando-os. Deste modo, o estudo do Estado e da soberania popular atrela- se ao acerto e à efetividade das decisões estatais acerca dos conflitos intersubjetivos, produzidas mediante pleno debate ou discussão, em um ambiente de democracia deliberativa, ou em um cenário que permita este exercício de aproximação entre a sociedade e o espaço público, em condições isonômicas.
A democracia participativa figura como forma de exercício do poder, baseada na participação dos cidadãos na construção das decisões política/estatais, coexistindo, em nosso sistema constitucional, com a democracia representativa. Esta forma de exercício do poder estatal, apresenta-se, em um modelo de democracia amadurecida, como a única via legítima para a tomada de decisões de ampla repercussão social75. Com efeito,
75Para John RAWLS: “(...) Cuando los ciudanos deliberan, intercambian puntos de vista y exponen sus razones
para sustentar las cuestiones políticas públicas. Todos suponen que sus opiniones políticas se pueden revisar a la luz del debate com otros ciudadanos; y, em consecuencia, tales opiniones no son simplemente un producto de sus intereses creados. Em este punto, la razón pública resulta crucial puesto que imprime caráceter a los argumentos ciudadanos em matéria constitucional y de justicia básica. Si bien no puedo exponer ampliamente la naturaliza de la democracia deliberativa, me permito indicar la ubicación y la función de la razón pública. Los elementos essenciales de la democracia deliberativa son tres. El primero es una idea de razón pública, pues no todas las ideas de razõn pública son iguales. El segundo es un marco de instituciones constitucionales democráticas que establezca es escenario para cuerpos legislativos deliberantes. El tercero es el conocimiento y el deso de los ciudadnos de seguir la razón pública y realizar su ideal en su comportamento político. Las implicanciones inmediatas de estos tres elementos incluyen la financiación pública de las elecciones y la celebración de reuniones públicas para debatir de manera seria y ordenada las cuestiones fundamentales de política pública. La deliberación pública se hace posible cuando se reconoce como una característica fundamental de la democraic ay cuano se libra de la maldición del capital. De lo contrario, la política cae bajo la dominación de las grandes empresas y otros intereses creados, que a través de sus cuantiosas contribuciones distorsionan e impiden el
debate y la deliberación públicas”. (RAWLS, John. El derecho de las gentes y “una revisión de la idea de razón pública”. Barcelona: Paidós, 2001, p 163).
O Estado democrático-participativo conduzir-nos-á, ao mesmo passo, ao Estado de Direito da terceira dimensão, mais seguro, mais aperfeiçoado e mais sólido na garantia das liberdades que o tradicional Estado de Direito do liberalismo – o da primeira dimensão – ou aquele outro, que o neoliberalismo está arruinando, o da segunda dimensão, gerado nas entranhas do Estado social76.
Vista deste modo, que a democracia hodierna “exige a instituição de um sistema de decisões populares diretas, que resolvam as questões coletivas fundamentais e estabeleçam diretrizes vinculantes para os órgãos de governo”77
. Ademais, a democracia, conforme estipulado pela Carta de Outubro, assenta-se na premissa da participação, direta ou indireta, do povo no poder. Deste modo, “o princípio participativo caracteriza-se pela participação direta e pessoal da cidadania na formação dos atos de governo”78
.
Na relação que se estabelece entre Sociedade e Estado, a legitimidade da decisão estatal, sempre que possível, não deve repousar em procedimentos que concentrem a manifestação do poder e da autoridade estatal. Haverá momentos, por óbvio, que a decisão dos atos de governo ou dos órgãos públicos, os quais materializam o exercício do poder, devem ser tomados sem qualquer espécie de consulta popular ou possibilidade de exercício desta consulta. Mas esta não deve ser a regra para as decisões estatais que alcancem o tecido social.
A abertura democrática desta relação Sociedade/Estado permite a otimização da congruência entre a realidade social e o conteúdo das decisões oriundas dos órgãos estatais, aproximando estas decisões do princípio democrático contido na Carta de Outubro, enquanto conquista inarredável do Estado Constitucional Democrático de Direito. Pode-se, nesta perspectiva, afirmar que “hoje a questão central na disputa em torno do sentido da democracia encontra-se justamente na definição da natureza e da posição que podem e/ou devem ocupar a participação e a deliberação de cidadãos e cidadãs no Estado Democrático de Direito”79.
Na constatação de Norberto Bobbio80, “a exigência, tão frequente, nos últimos anos,
76 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa, 2ª ed., São Paulo, Malheiros, 2002,
p. 23.
77 COMPARATO, Fábio Konder. Sentido e alcance do processo eleitoral no regime democrático. Estud. av.,
São Paulo, v. 14, n. 38, abr. 2000. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010340142000000100018&lng=pt&nrm=iso>
78
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 141.
79 NOBRE, Marcos. Participação e deliberação na teoria democrática: uma introdução. In: Participação e
Deliberação, teoria democrática e experiências institucionais no brasil contemporâneo, p. 21/40, São Paulo: editora 34, 2004, p. 22.
80 BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 6. ed. Trad. Marco Aurélio
de maior democracia exprime-se como exigência de que a democracia representativa seja ladeada ou mesmo substituída pela democracia direta”. Assegurar a participação de representantes da sociedade ou de grupos sociais que reivindiquem espaço deliberativo no âmago dos espaços públicos de decisão apresenta-se, assim, imperioso.
Na interpretação liberal, segundo Habermas, os cidadãos não se distinguem essencialmente das pessoas privadas que fazem valer seus interesses pré-políticos contra o aparelho de Estado. Por outro lado, na interpretação republicana, a cidadania se atualiza somente na prática de autodeterminação coletiva81. Deste modo, permite-se àqueles que serão diretamente alcançados pela decisão a participação ativa na elaboração da decisão.
Conforme anota Lucas, a participação não só ajuda as pessoas a interpretarem o fenômeno do governo como uma forma de ação, e não um mero tipo de acontecimento, mas leva-as a criticar a partir do ponto de vista de agentes, e não de espectadores82. Deste modo, a repartição na condução dos interesses públicos entre a sociedade civil e o Estado otimiza a democracia participativa, a legitimidade e a representatividade.
Ademais, houve a superação do monopólio do interesse público pelo Estado. A clássica distinção entre público e privado, Estado e sociedade civil não mais possui contornos tão nítidos. A formação democrática da vontade retira suas forças de pressupostos comunicativos os quais permitam a todos influenciarem no espaço público. Neste ponto, cabe transcrever o pensamento de Habermas8384, para quem
Assim como no modelo liberal, também na teoria do discurso os limites entre o Estado e a sociedade são respeitados; mas aqui a sociedade civil, como a base social de espaços públicos autônomos, distingue-se tanto do sistema da ação econômica quanto da administração pública. E dessa visão da democracia segue-se normativamente a exigência de um deslocamento do centro de gravidade da relação entre os recursos representados pelo dinheiro, pelo poder e pela solidariedade, dos quais as sociedades modernas se valem para satisfazer sua necessidade de integração e de regulação. As implicações normativas saltam à vista: a força da integração que tem a solidariedade social, não obstante não mais poder ser extraída somente das fontes da ação comunicativa, deve poder desenvolver-se com base em espaços públicos autônomos amplamente diversificados e em procedimentos de formação democrática da opinião e da vontade políticas, institucionalizadas em termos de
81 Direito e Democracia, vol. II, Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1997, p. 287. 82
LUCAS, Randolph John. Democracia e participação. Tradução de Cairo Paranhos Rocha. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1985, p. 112.
83 HABERMAS, Jürgen. Três modelos normativos de democracia. Lua Nova, nº 36, 1995, p. 47.
84 Ao analisar a teoria discursiva de Habermas, anota Marcelo Neves que “a teoria do discurso pretende
fundamentar o equilíbrio da autonomia privada e da autonomia pública, apontando para o fato de que os direitos humanos só podem estar garantidos onde esteja assegurado o princípio da soberania do povo, ou seja, o
Estado de Direito; e, como base no meio do Direito, deve ser capaz de afirmar-se também contra os outros dois poderes – o dinheiro e o poder administrativo. Assim, em uma perspectiva democrática deliberativa, o conceito de legitimidade no Estado democrático de Direito mostra-se determinado pela possibilidade de existência de um espaço público diferente da esfera estatal em que haja a comunicação livre e o exercício ativo da cidadania. Não por outra razão, pode-se afirmar que defende que uma Constituição mostra- se legítima quando permite a mediação entre os membros da sociedade, os quais se relacionam, deste modo, perante os outros, como cidadãos85.
A participação popular nas decisões estatais, deste modo, constitui, uma liberdade que deve ser garantida e procedimentalizada em seu exercício86. Porém, como lembra Seabra Fagundes87 “é, no entanto, de advertir que a afirmação que todo poder emana do povo não basta, se não se transfere à efetividade por desdobramentos textuais e, na prática, pela projeção factual que supõe no dia a dia da vivência das instituições”.
A participação popular que permite a democracia mostra-se como aquela que possibilita aos cidadãos influenciar permanentemente o uso do poder estatal na escolha dos rumos sociais e econômicos, na edição de normas e implementação de direitos em um cenário democrático participativo88. Sendo assim, a Constituição conforma não só o Estado como
85 FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio; DINIZ, Maria Helena; GEORGAKILAS, Ritinha Alzira Stevenson.
Constituição de 1988: legitimidade, vigência e eficácia, supremacia. São Paulo: Atlas, 1989, p. 25.
86“A mera atitude participativa sem a institucionalização de formas de participação é motivo de frustração e de
indignação: o indivíduo se sente esbulhado na sua liberdade fundamental de influir. A instituição de participação sem a atitude participativa, por outro lado, de nada vale: é meramente decorativa, simula uma aparência de democracia, funciona em nível formal, quando, efetivamente, não existe motivação, disposição, vontade, interesse, estímulo para que cada um dê sua contribuição possível nos assuntos de interesse coletivo. As decisões são tomadas por poucos e, de resto e em regra, no interesse de poucos”. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Op. cit, p.12
87
FAGUNDES, Seabra. Da participação Popular na Aplicação dos Princípios Constitucionais Atinentes à Administração Pública. In: Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, n. 16, 1991, Recife. Pernambuco: 1991. p. 142.
88 Talvez tenha sido esta a inspiração que motivou a promulgação do Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014,
de autoria da Presidência da República, que instituiu a Política Nacional de Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS. Segundo seu artigo 1º, “fica instituída a Política Nacional de Participação Social - PNPS, com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas
de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil”. O decreto tinha como
proposta aproximar o diálogo entre a sociedade civil e os órgãos estatais, através de mecanismos de participação popular objetivamente descritos. Dentre outros objetivos e diretrizes, cumpre mencionar que o Decreto tinha por objetivo reconhecimento da participação social como direito do cidadão e expressão de sua autonomia. Este decreto foi vetado no dia 29 de outubro, o Congresso Nacional, pela Câmara dos Deputados, sustou o Decreto nº 8243, que busca regulamentar a participação social. Em 04 de fevereiro de 2015, a Câmara dos Deputados barrou nova tentativa de determinar que conselhos populares sejam consultados por órgãos do governo antes de decisões sobre a implementação de políticas públicas, ao inviabilizar a votação de medida provisória que continha embutida o texto anteriormente sustado pela Câmara dos Deputados. O tema havia sido incluído pela senadora Gleisi Hoffmann (PT-PR) em uma medida provisória que adia a entrada em vigor da lei que estabelece as regras para a assinatura de contratos entre o setor público e as Organizações Não-Governamentais (ONGs).
também a sociedade, de forma a possibilitar a permanente mobilização e participação da mesma nos assuntos estatais.
A participação popular, neste contexto de Estado Constitucional Democrático, constitui um comportamento político no qual o cidadão toma parte das decisões do Estado, já que democracia e participação se exigem e se complementam. O regime será tanto mais democrático quanto tenham sido mecanismos procedimentais de participação da sociedade civil nas decisões estatais, a partir de mecanismos jurídicos de participação permanentes e efetivos. Como bem acentua Goffredo Telles Junior89, embora possa assumir formas diversas, “na sua essência, a democracia é sempre um regime que procura assegurar a penetração da vontade dos governados nos órgãos planejadores do governo”.
A Constituição de 1988, ao instituir, em seu artigo 1º, parágrafo único, que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, agregou a representação política aos instrumentos de participação popular direta. A Constituição combina representação e participação direta, adotando, assim, a democracia participativa90.
Deste modo, enquanto legitimadora da atuação estatal, a democracia participativa preserva a realidade do Estado (e a própria democracia representativa), superando a dicotomia entre representantes e representados, ao recuperar, guardadas as devidas proporções e os séculos que distanciam as experiências democráticas da atualidade, o velho ideal da democracia grega: a participação ativa e efetiva dos cidadãos na vida pública9192.
89
TELLES JUNIOR, Goffredo. Iniciação na ciência do direito. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 130.
90 SILVA, José Afonso da. Poder constituinte e poder popular: estudos sobre a Constituição. São Paulo:
Malheiros, 2000, p. 137.
91 SELL, Carlos Eduardo. Introdução à Sociologia Política: política e sociedade na modernidade tardia.
Petrópolis, RJ: Vozes, 2006, p. 93.
92 Segundo Cláudio Pereira de Souza Neto, “Habermas, ao elaborar seu modelo de democracia deliberativa, é um
dos autores que mais enfatiza a necessidade de se conciliarem a soberania popular e o estado de direito. A democracia depende de um contexto de liberdade e igualdade cuja institucionalização é promovida pelo estado
de direito. Sem direitos fundamentais, p. ex., não pode se dar uma formação livre da “opinião” e da “vontade”
coletivas. Em especial, esse arranjo institucional garante que a minoria possa participar do debate sobre as decisões políticas a serem tomadas. O estado de direito desempenha o papel de garantir a constituição da totalidade do demos: por essa razão, é entendido não só como compatível com a democracia, mas também como
sua condição necessária, como garantia de sua integridade”. (Cláudio Pereira de Souza Neto, Teoria
Constitucional e Democracia Deliberativa: Um estudo sobre o papel do direito na garantia das condições para a cooperação na deliberação democrática. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p.128-129). Contudo, adverte Marcelo
NEVES “o modelo habermasiano de compreensão da sociedade moderna a partir primacialmente da noção de
intersubjetividade (e, portanto, do conceito do agir comunicativo) parece-me insuficiente em face da complexidade do mundo social contemporâneo. As relações intersubjetivas orientadas para o entendimento