A participação e controle social são percebidos e vinculados de forma intuitiva e direta ao instituto da ouvidoria. Quanto aos vínculos da atuação do instituto com relação à gestão e inclusão sociais, esse entendimento torna-se menos imediato o que dificulta a observação da ouvidoria vinculada à melhoria da gestão pública.
Enquanto provedoras de serviços para a comunidade, as instituições públicas buscam atender às demandas da população e, portanto, tornam-se instâncias representativas do Estado, atuantes como agentes no âmbito da esfera pública.
O Estado é considerado o “poder público”. “Ele deve o atributo de ser público à
sua tarefa de promover o bem público, o bem comum a todos os cidadãos.” (HABERMAS, 2003a, p.14).
A esfera privada compreende a sociedade civil burguesa em sentido mais restrito, portanto o setor da troca de mercadorias e do trabalho social; a família, com sua esfera íntima, está aí inserida. A esfera pública (...) intermedia, através da opinião pública, o Estado e as necessidades da sociedade. (HABERMAS, 2003a, p.46).
Para atender às necessidades crescentes da sociedade, o Estado, por meio de suas instituições públicas, busca melhor atender ao cidadão criando formas de melhorar a administração e a prestação dos serviços públicos. Nesse aspecto, duas vertentes quanto à forma de gestão tem-se verificado no contexto da administração pública brasileira.
Uma vertente impregnada pela inserção de princípios da gestão empresarial privada no ambiente das organizações públicas, denominada de gestão estratégica. Essa forma de gestão, de viés tecno-burocrático, não valoriza a participação dos atores envolvidos, realizando uma gestão onde não existe dialogicidade com os agentes sociais, incluindo-se nesses os atores da força de trabalho, os trabalhadores.
A gestão pública lastreada por essa vertente segueos princípios do gerencialismo,
com objetivos bem específicos para a administração pública, como “garantir a propriedade e o contrato, promovendo um bom funcionamento dos mercados”, além de assegurar a prestação de serviços públicos orientados para o “cidadão-cliente”, entre outros.
Para alcançar esses objetivos, o novo modelo de gestão, que serve de referência para os três níveis governamentais (federal, estadual e municipal), deve apresentar as seguintes características:
- administração profissional, autônoma e organizada em carreiras; - descentralização administrativa;
- maior competição entre as unidades administrativas; - disciplina e parcimônia no uso dos recursos; - indicadores de desempenho transparentes;
- ênfase no uso de práticas de gestão originadas no setor privado. (PAULA, 2005, p.130 grifo do autor).
É uma forma de gestão, predominantemente albergada por uma racionalidade instrumental, onde se ressalta o objeto em detrimento do sujeito e a instituição pública é um ente colocado acima do cidadão. Com uma ótica empresarial dominante sobre a gestão pública, a forma de agir é lastreada pela ação estratégica onde as decisões são tomadas com base nos cálculos e dentro de um contexto utilitarista.
A ação estratégica é, então, identificada quando:
(...) pelo menos um ator que atua orientado a determinados fins revela-se capaz de integrar ao cálculo do êxito a expectativa das decisões. Esse modelo de ação é frequentemente interpretado de maneira utilitarista; aí se supõem que o ator escolhe e calcula os meios e fins segundo aspectos da maximação do proveito ou das expectativas do proveito (HABERMAS, 2012a, p.163).
Por outro lado, movimentos sociais vêm procurando ampliar os espaços democráticos nas sociedades em todo o mundo. Os eventos, como a ECO-92, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, produziram a “Agenda 21”, contendo, entre outros tópicos, o fortalecimento do papel dos trabalhadores e de seus sindicatos, no título do capítulo vinte e
nove, cujo “O objetivo geral” relatado é “a mitigação da pobreza e o emprego pleno e sustentável”, especificando atividades como: “(a) Promoção da liberdade de associação” e “(b) Fortalecimento da participação e das consultas” para os trabalhadores
(FORTALECIMENTO..., 1995, p. 383-384).
A partir dos anos 90, inicia-se o surgimento de uma nova visão de gestão pública, oposta ao modelo proposto pelo gerencialismo. Essa outra vertente de gestão pública, lastreada pela necessidade de uma maior participação social sobre os órgãos públicos, é chamada de gestão social.
A exemplo de outras práticas realizadas no Brasil, como o orçamento participativo e a criação de conselhos gestores e de fiscalização de políticas públicas, denota-se a implementação de um nova prática política “que procura ampliar a participação dos atores sociais na definição da agenda política, criando instrumentos para exercer um maior controle
social sobre as ações estatais e desmonopolizando a definição e implementação das ações
públicas”, tornando-a uma administração pública societal. (PAULA, 2005, p.155).
Entendemos gestão social como o processo gerencial dialógico no qual a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da ação (ação que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema social – público, privado ou de organizações não- governamentais). O adjetivo social junto ao substantivo gestão será entendido como o espaço privilegiado de relações sociais onde todos têm o direito à fala, sem nenhum tipo de coação. (TENÓRIO, 2007, p.10)
A gestão social, diferentemente da vertente estratégica, está norteada por uma maior participação, onde se pressupõe uma ação dialógica entre os diferentes atores sociais e construída sobre pressupostos do agir comunicativo.
O conceito do agir comunicativo, por fim, refere-se à interação de pelo menos dois sujeitos capazes de falar e agir que estabeleçam uma relação interpessoal (seja com meios verbais e extraverbais). Os atores buscam um entendimento sobre a situação da ação para, de maneira concordante, coordenar seus planos de ação e, com isso, suas ações. O conceito central de interpretação refere-se em primeira linha à negociação de definições situacionais passíveis de consenso. Nesse modelo de ação a linguagem assume, (...), uma posição proeminente. (HABERMAS, 2012a, p.166).
Essa diferença, entre a ação decorrente de uma razão instrumental e a ação pautada pela razão comunicativa, é explicitada por Tenório (2004, p.36) quando cita as seguintes palavras de Habermas:
A diferença entre os dois tipos de ação é que, enquanto a racionalidade instrumental desenvolve uma mediação entre a teoria e prática a partir de postulados técnicos- formais, a racionalidade comunicativa promove essa mesma mediação por meio do diálogo entre os agentes sociais do processo.
O ponto em foco é que a gestão estratégica contrapõe-se a essa vertente social, já que sua ação é utilitarista, baseada no cálculo de meios e fins, de caráter monológico, como bem provém a uma gestão tecnoburocrática, onde o Estado coloca-se acima do cidadão, ditando sobre a sociedade suas decisões, sem permitir a participação do cidadão.
Notadamente à medida que o processo democrático permite avanços de inclusão social e dos movimentos de cidadania, a gestão pública ganha contornos de gestão social, tendo em vista que a participação do cidadão nas decisões torna-se mais efetiva. A definição de gestão social está, portanto, apoiada no conceito de cidadania deliberativa.
Cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da
inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum (TENÓRIO, 2007, p.12).
O conceito de cidadania deliberativa faz jus à multiplicidade das formas de comunicação, dos argumentos e das institucionalizações do direito através de processos. A cidadania deliberativa une os cidadãos em torno de um auto- entendimento ético. O âmago da cidadania deliberativa consiste precisamente numa rede de debates e de negociações, a qual deve possibilitar a solução racional de questões pragmáticas, éticas e morais (TENÓRIO, 2007, p.16).
A ouvidoria pode e deve contribuir para melhoria da gestão, aproximando as condutas institucionais da gestão social e da razão comunicativa, tendo em vista o canal de comunicação direta com os cidadãos e a sociedade, incluindo-se assim, todos os atores que compõem o tecido social – como os usuários, o cidadão, os sindicatos, as associações de bairros, a imprensa, etc. – estando envolvidos com a organização.
No entanto, a ouvidoria atuando como interface de comunicação entre órgão público e o cidadão pode estar a serviço do aparato técno-burocrático, enquanto atuante sob a égide do gerencialismo estratégico. Para uma atuação do ouvidor dentro da instituição, com tendência mecanicista e burocrática, a ouvidoria não cumpre seu papel, impedindo que os reclames da sociedade cheguem às devidas instâncias organizacionais com a rapidez e a intensidade desejados pelos cidadãos.
Por outro lado, o ouvidor consciente de que suas formas de ação e do seu papel dentro do ambiente das organizações, quando atuando como defensor dos direitos do cidadão, em consonância com o código de ética do ouvidor, amparado pelo agir comunicativo, estará colocando a instituição na vertente social de sua gestão, produzindo alterações na realidade social e criando possibilidades para um agir a serviço da emancipação do homem.
A ouvidoria com uma postura crítica, alicerçada na teoria crítica social, contrapõe- se à criação de anteparos dentro da organização, que normalmente procuram minimizar os efeitos causados pelos desmandos e desserviços praticados pelo ente público.
Essa ação, digamos, é proporcional ao sentimento de frustração e indignação do cidadão quando de suas reclamações, queixas e manifestações, permitindo-se que o cidadão, por meio da ouvidoria e de sua manifestação, tenha acesso às diversas instâncias do órgão, incluindo a alta direção. Fato que, sem a ouvidoria, dificilmente essas demandas teriam essa possibilidade de acesso, democratizando a gestão na instituição pública.
Dessa forma, a implementação de ouvidorias nas empresas está em consonância com o crescimento dessa vertente social na gestão das organizações e o aperfeiçoamento do processo democrático por qual passa a sociedade brasileira.
E nesse contexto, a riqueza de uma sociedade se mede por sua discussão pública, assim como sua capacidade de transformar-se a partir dela. É assim que a democracia deve educar seus cidadãos em sua habilidade de engajar-se publicamente. (PAREDA, 2006).