Ao longo da trajetória democrática do Brasil, o problema da distribuição de poderes entre o Executivo e o Legislativo ressurge periodicamente, refletindo as divergências, os conflitos e as negociações no processo decisório da alocação dos recursos constantes do Orçamento Geral da União (OGU). Em consonância com o argumento de Souza (2003), considera-se que embora as decisões sobre políticas públicas e alocação de recursos orçamentários estejam, em geral, sujeitas a conflitos, o sistema político brasileiro institucionalizou um arranjo que tem sido implementado nos últimos anos, cujo principal protagonista é o Poder Executivo, produzindo incentivos à redução dos conflitos gerados por demandas antagônicas nas disputas pelo orçamento. Assim, segundo a autora,
29 Destacam-se, por exemplo, a instituição das leis orgânicas municipais, das constituições estaduais, a emergência de tendências de organização do planejamento municipal embasados em planos diretores de desenvolvimento urbano, o fortalecimento do orçamento participativo e dos conselhos municipais, etc. (BRASIL, 2004).
a partir da “Constituição Federal de 1988, o Congresso readquiriu a prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei orçamentária encaminhada pelo Executivo...” (SOUSA, 2003, p. 352-353).
Esse arranjo institucional singular do sistema político brasileiro é formado por uma combinação de sistema presidencialista, multipartidarismo e representação proporcional, que resulta na organização do apoio ao Executivo com base em grandes coalizões30 (ABRANCHES, 1988; SANTOS, 2003). Esses traços peculiares da organização política brasileira dão origem ao chamado “presidencialismo de coalizão”, que faz com que o Executivo, para a implementação da sua agenda, distribua benefícios, pastas ministeriais e cargos importantes do governo entre os membros dos partidos, esperando obter, em troca, o apoio do Congresso na aprovação de suas propostas. Portanto, o presidencialismo de coalizão emerge como alternativa institucional para induzir os parlamentares a atitudes cooperativas no Parlamento e garantir a formação de maiorias, mas gera também reflexos na alocação de recursos para as políticas públicas no OGU. Para compreensão desse arcabouço, é importante descrever brevemente alguns aspectos da elaboração e execução do orçamento, relacionando-o aos incentivos gerados pelo modelo de presidencialismo de coalizão.
O OGU é elaborado anualmente pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF), órgão central do sistema orçamentário federal, ligado ao MPOG. Sua elaboração tem início no Poder Executivo e posteriormente é encaminhado ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em Lei. Ressalta-se que a participação do Congresso no planejamento e alocação de recursos para as políticas públicas tem início com a proposição de emendas parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária (PLOA), que é encaminhado pelo Executivo ao Congresso anualmente, cuja tramitação na Casa inclui a apreciação do relatório final pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), integrada por deputados e senadores. Segundo Souza (2003), a CMO funciona no processo orçamentário como uma fase intermediária entre duas outras etapas que são lideradas pelo Governo Federal. A primeira fase envolve a negociação entre parlamentares, governadores, prefeitos, grupos de pressão e o Governo Federal, para a inclusão, no PLOA, de projetos que atendam a seus interesses. A segunda, que é capitaneado pela CMO, ocorre quando as emendas são apresentadas pelos parlamentares já quando o PLOA está em tramitação no Congresso. Após a aprovação da LOA, por fim, a terceira, e mais significativa sob a ótica do resultado final do orçamento - ou seja, a sua execução, se dá novamente no âmbito decisório do Governo Federal, com a liberação dos recursos para as emendas. Adicionalmente, é importante destacar que os recursos de emendas parlamentares, mesmo depois de aprovados na Lei Orçamentária Anual (LOA), são condicionados à liberação do Poder Executivo, normalmente, sujeitos a contingenciamentos orçamentários e financeiros e à discricionariedade do mesmo. Ou seja, o processo de negociação de emendas parlamentares que culmina com a aprovação do PLOA, transformado em LOA, não garante
30 A frequência do recurso a amplas coalizões tem sido uma constante na história política do país e reflete razões de sustentação partidário-parlamentar ou de apoio regional, já que, em função das opções institucionais do país, é improvável a emergência e manutenção de governos apoiados por um só partido majoritário (ABRANCHES, 1998).
a execução das emendas, uma vez que cabe ao Executivo determinar quais emendas terão (ou não) seus recursos liberados.
Na fase de execução do orçamento, o Executivo usa de extrema discricionariedade ao decidir sobre quais emendas serão de fato executadas. Segundo Pereira e Muller (2002), o Presidente da República age estrategicamente com arbítrio na negociação com os parlamentares, recompensando os que sistematicamente votam a favor de projetos de interesse do governo, autorizando a execução de suas emendas individuais, e, ao mesmo tempo, pune aqueles que votam contrariamente a esses projetos, não executando as emendas propostas por eles. Assim, existem basicamente dois recursos disponíveis no processo decisório do presidencialismo de coalizão considerados fundamentais para a manutenção das coalizões e centrais para garantir o apoio parlamentar à agenda do Executivo: a utilização da patronagem; e, o poder de agenda garantido ao Executivo pela Constituição (SANTOS, 2003). Portanto, a dinâmica produzida pela utilização estratégica da patronagem pelo Executivo consiste nos processos de negociação entre o Legislativo e o Executivo em busca de apoio no Congresso, em que os parlamentares dão apoio político às propostas do Executivo, em troca de cargos políticos ou liberação de emendas parlamentares (ABRANCHES, 1988; SANTOS, 2003).
Dessa forma, o presidencialismo de coalizão emerge como alternativa institucional para induzir os parlamentares a atitudes cooperativas no Parlamento e garantir a formação de maiorias. A dificuldade de formação de maiorias, fato que tornaria o processo político lento, difícil e custoso, podendo vir a comprometer o sucesso das medidas propostas pelo Executivo e dificultar a governabilidade, foi atestada por grande parte da literatura sobre as instituições brasileiras. No Brasil, diversos autores argumentam que a legislação eleitoral proporciona incentivos para os políticos se comportarem de forma paroquial, individualista e não cooperativa (PEREIRA; MUELLER, 2003; NICOLAU, 2003)
Assim, é usual, nas interpretações da literatura que se dedica ao estudo do processo orçamentário brasileiro, que as relações entre Executivo e Legislativo no Brasil tomam a forma de barganha entre aquele que precisa de apoio no Congresso e “legisladores desejosos de orientar as políticas públicas para o atendimento dos interesses particulares e imediatos de suas clientelas eleitorais” (FIQUEIREDO; LIMONGI, 2002, p.304). Ou seja, para essa vertente de análise do processo orçamentário, em grande medida importando pressupostos analíticos da academia norteamericana, a ação legislativa converge em torno de um pressuposto comportamental único: de que os legisladores atuam visando à satisfação de seus interesses eleitorais individuais e imediatos. Portanto, uma vasta literatura (SOUZA, 2003; FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; PEREIRA; MULLER, 2002), inspirada na escolha pública e em parte da teoria da escolha racional, considera que parlamentares interessados em prolongar suas carreiras políticas tendem a atuar como representantes dos interesses de grupos de pressão e das suas clientelas locais, em detrimento de políticas de âmbito nacional, focando-se estritamente nos seus redutos eleitorais, em políticas clientelistas ou de caráter pork barrel31. Portanto, essas análises adotam como premissa de que as
31 Segundo Souza (2003), o pork barrel se caracteriza pela apropriação de recursos federais para projetos ineficientes, que beneficiam os distritos específicos dos congressistas, mas que pouco beneficiam a nação como um todo. O maior incentivo
instituições brasileiras, aí compreendidas as regras do sistema político brasileiro, geram incentivos para que os agentes políticos ajam voltados para seus interesses pessoais, patrocinando políticas que atendam primordialmente ao seu autointeresse, em detrimento de um projeto político mais amplo.
Segundo Souza (2003), esse comportamento pork barrel, tem sido associado no Brasil a práticas de fisiologismo e/ou clientelismo. Na literatura nacional, Nunes (1997) é um dos autores de referência que desenvolve sua tese das “quatro gramáticas” a partir da combinação de quatro padrões institucionalizados de relações que interagem entre si durante vários períodos do desenvolvimento da sociedade brasileira e estruturam os laços entre sociedade e Estado no Brasil: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos. Não cabe aqui descrever em detalhes todos esses padrões discutidos pelo autor, entretanto, dadas a prática de emendar o orçamento um fenômeno contemporâneo e corriqueiro das políticas brasileiras, muitas vezes associada à práticas clientelistas (também conhecida como patrimonialistas ou fisiologistas), aborda-se brevemente uma descrição do padrão. Ressalta-se que o clientelismo se apresenta como dos mais elásticos e amplos conceitos, mas que serão abordados aqui tendo-se como referência a obra de Nunes (1997).
O clientelismo, segundo Nunes (1997) é uma prática associada ao atraso de uma sociedade e faz parte da tradição política secular brasileira, como origem nas relações entre os proprietários da terra – os patrões, e aqueles sem posse – os clientes, que dependiam dos primeiros para obter benesses. O fenômeno é definido pelo autor como um sistema informal de controle do fluxo de recursos materiais, troca de favores e de intermediação de interesses e privilégios baseados em relações pessoais que aparece interligado a redes personalistas, presentes principalmente em países de capitalismo periférico (NUNES, 1997). Esses privilégios são muitas vezes viabilizados através do próprio aparelho do Estado, pois as instituições já foram impregnadas pelo “jeitinho brasileiro”. Ou seja, o clientelismo no Brasil extrapola as relações pessoais e se enraizou também na relação entre representantes (políticos) e representados (sociedade). Por fim, é válido ressaltar que os recursos materiais do Estado desempenham um papel crucial na operação do sistema, mediante apropriação do que é público pelos políticos para ser distribuído ao seu reduto eleitoral como se fosse privado e do reconhecimento como tal pela sociedade.