Quando se propõe a pensar os impactos da LPOUS/96, deve-se considerar primeiramente quem foram seus atores. E, como decorrência desta presença e também da estratégia política adotada pelo governo, as Leis do PD e LPOUS/96 tiveram um caráter eminentemente de negociação e articulação dos diversos setores34. Segundo Torre (2003, p. 160), tratou-se de um “processo de negociação entre as partes envolvidas, o qual deve se sujeitar a uma contínua revisão de seus objetivos, através de negociações e compromissos entre os diversos setores, procurando, contudo, não se afastar em demasia dos seus princípios”.
A fala do Teodomiro Diniz Camargos, representante do SINDUSCON/MG, relata35: “A Prefeitura fez, e o PT fez um exercício de negociação democrática onde a lei é aquela que atende à cidade entendida como [sendo de] todos os agentes. Não a lei que atende à cidade sob o foco da baixa renda ou da classe alta”.
E como toda negociação, estão embutidas em suas propostas, aspirações dos diversos segmentos que dela participaram.
O segmento social popular teve pouca atuação no processo por alguns motivos. O primeiro porque tinha dificuldade de entendimento dos termos técnicos presentes nos debates. Segundo, porque, de acordo com o depoimento de Neusa Santos (Cf. Torre, 2003), seus ‘desejos’ já tinham sido expressos na 1a fase da lei (quando houve o debate no Fórum da Cidade). E terceiro, e talvez o mais perverso (se se pensar sob a ótica de Oliveira (1982) sobre o não atendimento do Estado em relação aos segmentos sociais populares), é que essa população acreditava que seus interesses já estavam sendo defendidos pela Prefeitura, segundo relato de Flávia Amaral e Jupira Mendonça (In Torre, 2003). A análise de Ferreira (1999, p. 35) acrescenta: “Pelo resultado final, percebe-se que a Prefeitura assume o papel de defensor dos interesses dos mais penalizados pela política urbana excludente”. Um outro motivo que também se refere a esta constatação é que a discussão do PD e LPOUS/96 não denotava uma transformação direta na estrutura habitacional da cidade direcionada aos segmentos populares. Torre (2003, p. 167) ressalta a preponderância deste assunto sobre a questão das áreas verdes
(foco de seu estudo), por exemplo: “Face ao grande déficit habitacional observável em nossas metrópoles, a dimensão ambiental fica relegada a um segundo plano, em favor da possibilidade de construção de um maior número de unidades habitacionais de forma a reduzi- lo”.
Essa restrita participação popular foi percebida no estudo de Cardoso (1997, p. 97), que faz um balanço do planejamento urbano (especificamente de Planos Diretores) pós- Constituinte, em diversas cidades do Brasil:
Ressaltem-se ainda as dificuldades impostas à participação popular nesse processo, já que se tratava de uma discussão muitas vezes travada em termos excessivamente técnicos e cuja relação com as demandas sociais não era clara ou imediata (...) Assim, a elaboração dos Planos Diretores mantém-se dentro de um quadro em que é ainda o meio técnico-acadêmico, presente nas entidades de assessoria, nas associações profissionais ou nos centros de pesquisa universitários, que irá tomar para si a defesa das bandeiras do campo popular, participando como ator privilegiado.
As classes média e alta atuaram diretamente através das Associações de Bairro que defendiam interesses específicos inerentes às suas regiões, conforme citado os casos dos bairros Santa Tereza, Mangabeiras, Pampulha e outros.
O setor empresarial teve grande participação, promovendo, algumas vezes reuniões internas para discutirem capítulos e seções das leis.
De fato, durante todo o processo, o Poder Público abriu mão de alguns pontos – como, por exemplo, o Art. 45, § 5 da LPOUS/96, que trata de um aumento de Coeficiente de Aproveitamento de 1,5 para 2,0 nas Zonas Adensadas, como será visto na seção seguinte; além de aspectos relacionados à questão ambiental, citada veementemente por Torre (2003) – a fim de conseguir aprovar seu projeto.
Esta estratégia de gerenciamento e negociação é apresentada por Azevedo (1994, p. 258) quando se refere ao papel do planejamento local nas cidades:
[é] fundamental uma estratégia de envolvimento e co-responsabilidade da sociedade. Trata-se de perceber que em sociedades complexas o governo local está longe de possuir sozinho o poder sobre os rumos da cidade. Cabe- lhe, sem dúvida, um papel de liderança e de aglutinação de aliados para elaboração de agendas mínimas, e a formação de coalizões com legitimidade e força suficientes para a elaboração e implementação de mudanças nas várias áreas de sua competência formal.
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Isto posto, pode-se considerar que o processo de elaboração e aprovação do PD e da LPOUS/96 mostrou-se positivo em alguns aspectos, a considerar, primeiramente, a ‘abertura’ do Poder Executivo aos diversos setores (seja para fins de legitimação e/ou aprovação) e, em segundo, de conseguir aprovar instrumentos de utilização de solo urbano que caminham no sentido da tentativa de atendimento dos diversos segmentos da sociedade, tentando dar cumprimento àquilo que se reforçou no texto Constitucional – a chamada função social da propriedade.
Ressalta-se que o presente estudo será feito de análises conjuntas e complementares sobre três pontos importantes relacionados ao PD e a LPOUS/96. O primeiro diz respeito aos agentes participativos na sua elaboração. Apesar da forte atuação de alguns setores, parece ter sido mantida a idéia norteadora do PD, ou seja, as alterações feitas durante as discussões não deturparam os princípios básicos, mesmo que tenham sido feitas inúmeras ‘negociações’. O segundo está relacionado aos parâmetros que a LPOUS/96 permite: uma análise do conteúdo desta poderá indicar como foram atendidos os variados setores da sociedade, além de apontar as possibilidades de utilização de seus índices (indicando, assim, as potencialidades de utilização do solo urbano). O terceiro diz respeito ao ponto focal desta dissertação, as conseqüências no espaço urbano da cidade. Desta forma, mesmo que tenham acontecido pressões (e intervenções) de diversos agentes no processo, somente o modo como a Lei está sendo apropriada para a produção do espaço urbano poderá responder se seus reais objetivos estão sendo cumpridos.
Recapitulado isto, após a etapa da ‘confecção’ das Leis, propõe-se agora aprofundar num estudo do conteúdo do Plano Diretor, enfatizando as inovações relacionadas aos instrumentos de política urbana; e da LPOUS/96 a fim de ressaltar as mudanças trazidas em seu contexto em relação à Lei anterior – LUOS/85, indicando os limites e as potencialidades decorrentes da nova ocupação – presentes principalmente nos Parâmetros Urbanísticos.