6 Medvirkning, læring og identitet
6.4 Ledelse – ideal og praksis
A descentralização está associada a diversos campos de estudo, isto posto, um entendimento aplicado ao presente trabalho se faz necessário.
Mintzberg (2003) e Pollitt (2005) são unânimes em tratar a descentralização como um dos conceitos mais confusos do campo da administração, sujeito a uma grande variedade de possibilidades e aplicações. Assim sendo, é interessante demarcar qual a linha seguir-se-á nesse estudo. É importante destacar que o termo descentralização também é usado para referir-se à dispersão de serviços, que não necessariamente tem a ver com a tomada de decisão, este definitivamente não é o caso a ser tratado aqui (MINTZBERG, 2003).
Ultimamente, o crescente interesse pelo desenvolvimento econômico e social de muitos países tem levado a novas e interessantes reflexões sobre a descentralização, onde se busca justificativas para a sua aplicação como política indispensável para o desenvolvimento (MELLO, 1991).
No último quarto de século, a descentralização tem sido praticamente inatacável. Quase todo mundo tem sido a favor desta. A exemplo de mercados competitivos que notoriamente descentralizam a tomada de decisão, ao longo dos últimos vinte ou trinta anos muitos gestores têm favorecido a utilização desse mecanismo de mercado no desempenho das atribuições públicas. A Comissão da UE tem orientado oficialmente no sentido de descentralizar as funções de regulação para agências autônomas (POLLITT, 2005).
Pollitt (2005) considera que:
Argumentos relativos à centralização e descentralização na administração pública são consideravelmente velhos. Na história britânica, por exemplo, a Carta Magna de 1215 pode ser interpretada como uma demanda baronial para formas mais descentralizadas de administração, ou seja, mais poder para eles e menos para o infeliz rei John. Figuras como Adam Smith e John Stuart Mill podem ser considerados como campeões de descentralização, enquanto, Napoleão, e Lenin são frequentemente escalado como defensores da centralização. Alguns líderes políticos, como Mao Zedong parecem ter balançado violentamente entre polos opostos, de acordo com a circunstância. Se baixarmos o nosso olhar da estratosfera dos reis, líderes políticos e grandes filósofos para o terreno humilde da administração pública, a história do conceito parece quase tão longa e igualmente vigorosamente contestada. No alvorecer do estudo moderno da administração pública cameralistas Prussianos estavam defendendo a formalização e padronização de tarefas administrativas uma abordagem altamente centralizadora. Na Inglaterra do século XIX uma batalha vigorosa de panfletos ocorreu entre os que defendem um mais ou menos centralizado de governo. (POLLITT, 2005) tradução livre.
Partindo do pressuposto de que a centralização é o meio mais seguro de coordenar a tomada de decisão na organização, então, por que uma organização deve descentralizar?
Para Mintzberg (2003, p.113) “simplesmente porque nem todas as suas decisões podem ser entendidas em um centro, em um cérebro [...] às vezes, a informação necessária não pode ser levada a esse centro, talvez por ser difusa e difícil de ser transmitida”.
Pereira (1998) vê a descentralização como uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado e uma estratégia de incentivo à criatividade e à inovação, mas observa que deve haver um rígido controle sobre o desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato.
Segundo Souza (2002, p. 433), “em países marcados por alto grau de heterogeneidade, a descentralização apresenta resultados contraditórios e cria novas tensões para antigos problemas, como o das desigualdades inter e intra-regionais”. Estas acabam por prejudicar uma das premissas da descentralização, que é a de permitir maior liberdade alocativa aos governos e às sociedades locais. Além do mais, ao restringir os recursos federais, a descentralização também constrange a política de transferência de recursos das regiões economicamente mais desenvolvidas para as menos desenvolvidas via ações e recursos federais. A autora enfatiza que, “a descentralização não ocorre em um vazio político- institucional. Além do mais, [...] promove novos conflitos entre diferentes grupos sociais e afeta a distribuição de poder político e de bens a diferentes grupos da sociedade local e entre diferentes níveis de governo” (SOUZA, 2002. p. 435).
Para Pollitt (2005), uma das razões pela qual a descentralização é tão popular é a sua multivalência, sua capacidade de ligar-se com muitos outros argumentos, de forma que,
retoricamente falando, pode ser persuasivamente útil para várias agendas ao mesmo tempo. Parece trazer benefícios tanto administrativos quanto políticos. Ressalta-se que as duas formas não são mutuamente exclusivas e pode-se descentralizar política e administrativamente ao mesmo tempo.
Pollitt (2005) considera que a descentralização política traz a autoridade política para mais perto dos cidadãos aumentando a responsabilidade e comprometimento dos políticos, dessa forma, promove-se a confiança, uma vez que as decisões políticas estão mais próximas, essa se dá através da expansão do governo local, envolvendo mais cidadãos na atividade política, reforçando assim a própria estrutura da democracia.
A descentralização administrativa também pode trazer gestores mais perto de utilizadores do serviço, aumentando a capacidade de resposta a este último. Pode aumentar a motivação do pessoal, a organização de muitas das quais podem mais facilmente identificar-se com sua organização local do que com uma "sede remota”.
Já a centralização é a concentração da autoridade-política e/ou administrativa em um local. A "concentração de autoridade" é uma palavra estigmatizada, como potencialmente ditatorial. Talvez por isso ela se deu no Brasil no contexto da redemocratização, não apenas em 88, mas em todos os períodos de retorno à democracia, como em 1946. (SOUZA, 2002). Nesse sentido, constituições inteiras foram construídas em torno do desejo de evitar a possibilidade de poder centralizado (POLLITT, 2005).
Em muitas ocasiões a descentralização tem sido popular tendo sido frequentemente associada com períodos de reforma política intervencionista, como aconteceu com New Deal10 de Roosevelt ou tentativa fracassada de Nixon em uma "Presidência Administrativa” 11 nos EUA. A lógica administrativa da centralização de reformas é que sua implementação é menos difícil. Pode tanto ser na formulação e coordenação estratégia com o argumento de que em uma organização de maior escala podem mais facilmente apoiar as unidades centrais especializadas no planejamento, análise de políticas e avaliação do programa. Além disso, no plano político, às vezes é argumentado que a centralização irá melhorar a equidade e igualdade ou com que os cidadãos são tratados por erradicar a variabilidade local que pode vir com uma função descentralizada (POLLITT, 2005)
10O New Deal ("Novo Acordo") foi o nome dado à série de programas implementados nos Estados Unidos entre
1933 e 1937, durante a presidência de Franklin Delano Roosevelt, com o objetivo de recuperar e reformar a economia norte-americana, e ajudar os prejudicados pela Grande depressão.
11 Essa abordagem de Nixon para um estado administrativo consistia em descentralizar a autoridade para que
seus secretários fizessem suas próprias nomeações. Quando esta estratégia não conseguiu produzir o tipo de Nixon resposta desejada, ele adotou uma estratégia de centralização e politização.
Fica claro que a centralização e a descentralização não é uma progressão simples dos "velhos tempos" (quando centralização era o rei e a descentralização os tempos modernos onde todos nós reconhecemos que a descentralização é superior). Em contrapartida, essa disputa por legitimidade parece mais como um trade-off entre as perpétuas metas atingíveis, mas incompatíveis entre si (HOOD, 2005 apud POLLITT, 1998).
Muitas vezes as duas aparecem simultaneamente, seja pela centralização ocorrendo em uma parte do governo, enquanto a descentralização está ocorrendo em outro local, ou mesmo pela centralização e descentralização sendo completamente interligadas dentro de uma única reforma.
Pollitt (2005) enumera alguns argumentos em favor da descentralização administrativa (verticais e horizontais):
•Agiliza a tomada de decisão, reduzindo a sobrecarga de informações que de outra forma entopem o curso superior de uma hierarquia centralizada.
•Rápida tomada de decisão, visto que estas são tomadas mais perto dos utilizadores/ consumidores de um organismo, produto e serviço. Por sua vez, significa que as decisões são susceptíveis de ser mais sensível a esses usuários.
•Melhora a capacidade de uma organização em entender as diferenças e resolver problemas específicos. Descentralização um contexto local.
•Os serviços podem estar mais atentos às condições locais.
•A descentralização pode ser usada como uma forma de reduzir a intervenção política em assuntos que são melhor geridos sem interferência política por exemplo, funções de regulação, etc.
•Incentiva a inovação (porque novas ideias já são de aprovação e autorização de nível hierárquicos maiores)
•Melhora a motivação do pessoal e sua identificação com o trabalho. Eles sentem que podem "pertencer" a uma organização, ao invés de ser apenas uma engrenagem numa máquina gigantesca. (POLLITT, 2005:381, tradução do autor).
Argumentos a favor da descentralização política, segundo Pollitt (2005):
•Coloca o político mais próximo do cidadão.
•Faz com que os políticos fiquem menos remotos, mais visíveis e mais responsáveis.
•Incentiva mais os cidadãos a ter papel mais ativo no processo democrático por meio do voto, participando de reuniões indo de encontro ao político.
•Permite uma maior expressão de diferenças locais e regionais legítimas. (POLLITT, 2005:381, tradução do autor).
Apesar das diversas vantagens elencadas acima, a pouca atenção na escolha pelos Governos no que devem descentralizar e a baixa capacidade para assumir papéis mais relevantes no processo de planejamento e administração são fatores impeditivos para o sucesso da implementação desse processo. A questão financeira também é preponderante, visto que a dificuldade na arrecadação e transferência, os contingenciamentos, inclusive de recursos próprios dos entes descentralizados, impedem a boa execução dos serviços. (MELLO, 1991).
Pollitt também cita argumentos em favor da centralização (política e administrativa):
•Permite que as organizações se beneficiem de economias de escala.
•Permite que as organizações mantenham uma massa crítica de peritos (em grupos de reflexão centrais, a "tecnoestrutura"). As pequenas organizações não têm os recursos para fazer isso.
•Leva a uma maior equidade. Todos os cidadãos em circunstâncias semelhantes recebem o mesmo serviço. Autonomias de serviços locais são mais propensas a dar tratamentos desiguais, tanto intencionais e não intencionais.
•Torna a coordenação das políticas e programas (especialmente aqueles que se cruzam mais fácil de realizar).
•Torna a linha de prestação de contas mais clara e mais facilmente compreendida pelos cidadãos. Em sistemas altamente descentralizados padrões de prestação de contas são complexos e há muitas oportunidades para desvios. (POLLITT, 2005, p.381, tradução do autor)
Para Peterson et al. apud Pollitt (2005) os programas com objetivos de desenvolvimento são particularmente adequados ao planejamento e entrega localizada (descentralizada), enquanto que os programas de redistribuição são mais apropriadamente tratados centralmente.
Grande parte dos cidadãos de países onde prevalece o modelo de bem estar social, entendem que a descentralização é sinônimo de regressão social, prestação desigual; nesses casos, segundo esta visão, não existem garantias de que os benefícios de políticas descentralizadoras serão equitativamente distribuídos.
Nessa mesma linha, Souza (2002) entende que, particularmente no Brasil, os governos subnacionais não têm a capacidade de manter investimentos na provisão de serviços sociais, visto que a capacidade desses governos é muito diferenciada e, em muitos casos, em virtude das suas precárias condições sociais e financeiras, tiram pouco proveito da descentralização. Essas diferenças regionais carecem de uma política social centralizada, tendo em vista que o governo central tem maior capacidade de promover a equidade na distribuição desses benefícios (SOUZA, 2002).
Para Motta,
[...] a participação e descentralização não se introduzem por simples organização administrativa; é necessário que se realizem também alterações nas estruturas políticas, sociais e econômicas. Em outras palavras, é preciso que ocorram mudanças nas relações Estado/sociedade que se reflitam em novas ligações entre a administração e seu público. Quando não ocorrem mudanças fundamentais nas estruturas políticas, a participação e a descentralização constituem-se em meros escapismos às estruturas existentes para acomodar interesses emergentes ou marginalizados. (MOTTA, 1994)
Motta (1994) observa que na medida em que a consciência política e democrática dos cidadãos cresce fica mais difícil controlar novos grupos políticos por meio da acomodação às estruturas existentes, sem alterar as hierarquias de poder, crescendo assim a tendência da busca por novas formas de participação, descentralização e descontração que facilitem o acesso a recursos de poder.
No contexto organizacional, Donaldson apud Pollitt (2005) sugere que o crescimento do tamanho de uma organização tende a levar a um aumento do número de níveis hierárquicos e tomadas de decisão, e que esta, por sua vez, reduz a eficácia dos líderes organizacionais centralizados que são então obrigados ou a sofrer uma perda de desempenho diminuindo "ajuste" entre estrutura e contingências organizacionais e ambientais, ou a descentralizar.
Marcelino (1990, p.55) segue o mesmo raciocínio:
[...] do ponto de vista organizacional, o gigantismo das organizações, a complexidade do sistema decisório e as mudanças rápidas da sociedade e da tecnologia, o que determinou, basicamente, um processo de descentralização das organizações e a necessidade de criação de fórmulas de correção dos rumos da organização, [...]
Paterson apud Mintzberg (2003) divide o processo decisório em 05 etapas:
1. a coleta da informação a ser transferida ao tomador de decisão (sem comentários do que pode ser feito);
2. o processamento dessa informação para apresentar aconselhamento ao tomador de decisão sobre o que deve ser feito;
3. a escolha – isto é, determinar o que se pretende fazer; 4. a autorização sobre o que se pretende fazer;
5. a execução do que deve ser feito. O tomador de decisão tem seu poder maximizado quando controla todas as etapas – e o processo de decisão centralizado. (PATERSON apud MINTZBERG, 2003 p.118)
Segundo Paterson apud Mintzberg (2003), quanto mais o indivíduo controla essas variáveis, maior e mais centralizado é o seu poder. Já à medida que outras pessoas interferem nessas etapas, o processo torna-se descentralizado.
Nesse sentido, Mintzberg acrescenta:
Portanto, um processo de decisão é mais descentralizado quando o tomador de decisão controla apenas a fase de escolha (o mínimo que pode fazer e ainda ser chamado de tomador de decisão). Na hierarquia organizacional, ele perde algum poder para quem coleta a informação, para seus conselheiros ao lado, para quem autoriza no nível acima e para os executores no nível abaixo. (MINTZBERG, 2003, p. 119).
Mintzberg (2003) salienta que “o controle sobre as decisões não é o mais importante, mas sim o controle sobre as ações, que pode ser realizada por mais pessoas que as escolhas feitas”.
A estrutura vertical hierárquica não define o grau de descentralização de uma empresa, que depende também do que acontece abaixo do nível de direção. Assim, pode-se imaginar uma organização onde suas unidades sejam estritamente controladas pelos gerentes de linha como sendo altamente centralizado horizontalmente e outra, onde seus analistas, especialistas profissionais ou operadores de máquinas têm considerável poder discricionário, como horizontalmente descentralizado.
Mintzberg (2003), em sua classificação de formas organizacionais, define um tipo de estrutura centralizada além de quatro tipos diferentes de descentralização. Estes representam diferentes combinações de descentralização vertical e horizontal.
Na descentralização vertical, há dispersão do poder formal cadeia abaixo ou delegação da autoridade de linha enquanto que a descentralização horizontal refere-se à extensão em que os não gerentes controlam os processos de decisão. Ela pode ser seletiva, quando o poder sobre os vários tipos de decisões está em locais diferentes da organização, ou paralela, quando refere-se à dispersão do poder para muitos tipos de decisões no mesmo local. Há uma probabilidade maior de haver retenção de poder acima do necessário na estrutura de linha, especialmente na cúpula estratégica, na descentralização vertical (MINTZBERG, 2003).
Já a descentralização horizontal envolve as outras três partes da organização – a tecnoestrutura, a assessoria de apoio e o núcleo operacional. Na medida de sua especialização, há transferência de poder fora da estrutura de linha, especificamente do controle sobre a coleta de informações, a orientação dada aos gerentes de linha e a execução de suas escolhas, em oposição à liberdade de eles fazerem e autorizarem suas escolhas. Neste caso, o poder formal
pode estar em qualquer lugar, assumindo a presença de gerentes, analistas, assessores de apoio e operadores, por envolver apenas a cúpula estratégica e a linha intermediária. Nas unidades tecnocráticas e nas unidades de apoio de nível mais elevado, em que o trabalho é essencialmente profissional, esperamos encontrar muita descentralização, tanto dos gerentes de assessoria, quanto dos especialistas de assessoria (MINTZBERG, 2003).
Quadro 2– As cinco configurações de Mintzberg.
Adaptado de Mintzberg (1995)
Pode-se observar a partir do Quadro nº 02 que todas essas estruturas concentram níveis diferentes de descentralização e centralização. Deve-se considerar que isso não é uma receita de bolo, apenas um esboço que se aproxima dos modelos reais que possuem uma complexidade de formas e valores muito maiores.
Mintzberg estabelece também algumas interdependências entre o ambiente e poder exercido sobre a organização interna e externamente, e suas estruturas:
AMBIENTE ESTRUTURA
Mais Dinâmico Mais Orgânico
Mais complexo Mais descentralizada
Mercados mais diversificados Mais unidades por mercado
Mais hostil Mais centralizado
Mais disparidade Maior descentralização seletiva Maior controle externo Maior centralização
(continua) Configuração da estrutura Parte chave da organização Principal mecanismo de coordenação Tipo de agrupamento das unidades Instrumentos de interligação Tipo de descentralização Estrutura simples Cúpula estratégica Supervisão direta Comumente funcional Pouco utilizados Centralização horizontal e vertical Burocracia mecanizada Tecnoestrutura Padronização dos processos de trabalho Padronização dos processos de trabalho Comumente funcional Pouco utilizados Descentralização horizontal limitada Burocracia profissional Núcleo operacional Padronização de habilidades Funcional e por mercado Utilizados na administração Descentralização horizontal e vertical Forma divisionalizada Linha intermediária Padronização de resultados Produto/ Mercado Pouco utilizados Descentralização vertical limitada Adhocracia Assessoria de apoio Ajustamento mútuo Funcional e por mercado Utilizados em toda a organização Descentralização seletiva
(continuação) Maior necessidade de poder Maior centralização
Moda Estrutura em voga no momento
Quadro 3 – Interdependência entre ambiente e estrutura. Adaptado de Mintzberg (1995)
Diante do exposto não se deve generalizar nem um processo, nem outro de descentralização, mas deve-se desagregar essa noção de modo a identificar que o que entra em cena no processo de decisão são ações centralizadas e descentralizadas, e que efeitos em geral este padrão parece ter nos resultados. Para Mintzberg (2003), as metas devem ser centralizadas, mas a autoridade sobre a escolha de meios não. “A centralização e a descentralização não devem ser tratadas como absolutas, mas, ao contrário, como os extremos de um continuum” (MINTZBERG, 2003, p. 116).
O supracitado autor conclui que a formalização de comportamento leva poder formal para longe dos trabalhadores e os gestores que supervisionam concentram-no perto do topo da hierarquia de linha e na tecnoestrutura, centralizando, assim, a organização em ambas as dimensões (horizontal e vertical). Já a qualificação e profissionalização produz exatamente o efeito oposto: desenvolve competências abaixo da linha do meio. Assim, descentraliza-se a organização em ambas as dimensões. Dessas duas conclusões podemos observar que a especialização do tipo não qualificada centraliza a estrutura em ambas as dimensões, enquanto a do tipo qualificada ou profissional descentraliza também em ambas as dimensões.
Segundo Pollitt (2005), a combinação de descentralização gerencial e habilidade política é que determina e afeta os resultados. Mesmo uma medida sensata pode ser minada se não bem articulada. Fatores estruturais, tais como o tamanho da organização e complexidade técnica influenciam na necessidade e na escolha do tipo mais eficaz de descentralização. Também deve-se considerar que muitos pronunciamentos sobre descentralização podem ter mais a ver com legitimar e obter voz do que com a eficiência mensurável ou de resposta ao cliente.
A diferença entre boas intenções, ou no uso cínico operacional da retórica, muitas vezes é difícil fazer. Pelo já investigado, constate-se que a descentralização muitas vezes envolve trade-offs. Deve-se considerar também que quando a descentralização assume a forma de parcerias ou redes pode haver alguma perda de transparência. Os relacionamentos responsáveis mais rigorosos e numerosos que caracterizam muitos serviços públicos tornam mais difícil de alcançar a descentralização radical. A existência de tais compromissos é a
razão por que vemos com frequência ao longo do tempo alternâncias entre mais e menos arranjos para uma política ou programa específico (POLLITT, 2005).
No campo político administrativo Souza (2002) observa que alguns aspectos da descentralização devem ser observados. Em países caracterizados por extremas desigualdades inter e intra-regionais há limites que devem ser considerados. Nesses casos, as esferas locais registram capacidades altamente diferenciadas na competição por recursos externos, e algumas acabam por tirar poucas vantagens da descentralização em virtude das suas precárias condições sociais e financeiras. “Esses governos têm escassas oportunidades de prover serviços sociais e de promover o empowerment da sociedade local”. (SOUZA, 2002 p. 440). No Brasil, o endividamento de muitos governos locais, a incapacidade de cumprir os acordos de suas dívidas firmados com o Governo Federal, dificuldades de ampliação de seus recursos e a recente tendência à recentralização e/ou vinculação de recursos, comprometem a capacidade de investimento em programas sociais.