1 Om prosjektet
1.1 Riksantikvaren og miljøovervåking (MOV)
1.1.8 Lagring av rådata og fotomateriale
I ndependência ou m ort e! O br ado gr andiloqüent e de 1822 não r ever ber ou
com t ant o im pact o nas relações sociais brasileir as: nem t r ouxe independência aos br asileir os subj ugados pelo sist em a colonial, nem causou a m or t e dos velhos m ecanism os de dom inação polít ica, econôm ica e social. Ao cont rár io, m ant eve- se o I m pér io e a escr avidão, conviveu- se caut elosam ent e com o poder io dos gr andes senhor es rur ais. O senhor de engenho, lat ifundiár io e escr avocr at a, se incor por a à nobr eza de or dem r ur al, num pr ocesso de est rat ificação ascendent e, em que t r ansit a da r iqueza à ar ist ocr acia e dest a ao poder polít ico ( FAORO, 1975) .
No per íodo do Br asil Colônia, o Est ado Por t uguês se fez r epr esent ar fr acam ent e no Br asil. At r avés das adm inist r ações m unicipais, o senhor de engenho det er m inava os r um os da polít ica e do aparat o est at al. O poder pr ivado desafiava e sobr epunha- se ao poder público, o que er a t olerado e at é est im ulado pela Cor oa, que m uit as vezes sancionava usur pações pr at icadas pelas câm ar as m unicipais sob or dens do senhor de t er r as. “ O Rei, m uit as vezes, er a ou se m ost r ava im pot ent e par a det er o
m andonism o desses pot ent ados, que dom inavam as câm ar as e, por m eio delas, t odo o espaço t er r it or ial com preendido em sua j ur isdição” ( LEAL, 1975: 65) .
Ainda que a aut or idade r eal com eçasse a se for t alecer , m ot ivada pela necessidade de com bat er as invasões est r angeir as, pelo incr em ent o do com ér cio e pela
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descober t a das m inas, foi som ent e a par t ir da abolição da escravat ura e do advent o da República que surgiram sinais efet iv os de declínio do poder dos senhor es da t er r a. O fort alecim ent o do Est ado e a t ransferência do poder polít ico do cam po para as cidades est ão na base do sur gim ent o da figur a do ‘cor onel’ – espécie de chefe polít ico local, que r ecebeu a ‘pat ent e’ de her ança da velha Guar da Nacional e a m ant eve com o reflexo de sua posição na hier ar quia social. “ Ocor r e que o cor onel não m anda por que t em r iqueza,
m as m anda por que se lhe r econhece esse poder , num pact o não escr it o. Ele r ecebe – r ecebe ou conquist a – um a fluida delegação, de origem cent ral no I m pério, de font e est adual na República” ( FAORO, 1975: 622) .
Havia um a r elação de r ecipr ocidade ent r e o gover no e o ‘cor onel’, que gar ant ia ao pr im eir o os vot os r ur ais sob o dom ínio do ‘cor onel’, m ant endo e est im ulando sua lider ança local em t r oca da obediência aos dit am es cada vez m ais for t es do governador. “ O ‘cor onelism o’ é sobr et udo um com pr om isso, um a t r oca de pr oveit os ent r e
o poder público, pr ogressivam ent e for t alecido, e a decadent e influência social dos chefes locais, not adam ent e os senhor es de t er r as” ( LEAL, 1975: 20) . Mas o início da
indust r ialização, o cr escim ent o da população ur bana, e o sur gim ent o de um a cam ada cada vez m ais num er osa de profissionais de escolar idade super ior , for am a pouco e pouco r et ir ando o poder dos ‘cor onéis’. Nas pr im eir as décadas do século XX, os gover nador es ocupavam o lugar dos senhor es da t er r a em influência e poder .
Nesse cont ex t o se const r uía o alicer ce do apar at o est at al br asileir o, suj eit o às influências de t oda or dem , apr opr iado pelo poder pr ivado dos senhor es e dos polít icos.
Aliás, a t r aj et ór ia do Est ado no Br asil r evela a pr ecedência das bur ocr acias m ilit ar e civil, que hist or icam ent e for am est r ut ur adas ant es da inst it ucionalização, em âm bit o nacional, do sist em a de r epr esent ação polít ica. Durant e a m aior par t e do per íodo r epublicano obser v ou- se a t endência à cent r alidade da bur ocr acia gover nam ent al em face dos par t idos e do Poder Legislat iv o. ( DI NI Z, 2000: 31- 32)
O fim da República Velha com eça em 1922, m ar cado pelo espír it o liber al, que pr et endia “ liber t ar o hom em do int er ior do cor onel, os Est ados das oligarquias, em
m ovim ent o ant it r adicional” ( FAORO, 1975: 665) . Mas a iniciat iva dependia do Exér cit o e
seu insucesso abr e as por t as par a a er a Var gas.
1922 leva a 1930, num a t r aj et ór ia necessár ia. [ ...] Nesse cur so de oit o anos, alim ent ado por lent a desint egr ação, as defesas ideológicas do r egim e r epublicano per der am a consist ência. As glór ias sonhadas pelos pr opagandist as, as ut opias dos ext r em ados, o feder alism o dos hom ens pr át icos conver t em - se, na consciência ger al, em inst it uições odiosas.
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Alguns elem ent os se t r ansfor m am , o feder alism o concent r a- se no pr esidencialism o for t e, o país essencialm ent e agr ícola t r ansige com as indúst r ias, m esm o as “ ar t ificiais” , o liber alism o cede o lugar ao int er vencionism o est at al. ( FAORO, 1975: 678) .
O Gover no Var gas ( 1930- 1945) invest e na r efor m a do Est ado, com um conj unt o de m edidas volt adas à desar t iculação do est ado oligár quico. Mas seu pr oj et o m odernizador é aut orit ário e im post o, sob as condições de poder que lhe confer iam a Dit adur a do Est ado Novo ( 1937- 1945) . Assim , sem o cr ivo da negociação polít ica, o m odelo não t r at a das quest ões r elacionadas à ar t iculação ent r e os Poder es, à aut onom ia dos par t idos polít icos e ao acesso dos int er esses or ganizados ao Gov er no. Apesar de seu t eor cent r alizador , t r ouxe m oder nização adm inist r at iva e r acionalização ao apar at o bur ocr át ico, possibilit ando a im plant ação de um m odelo de Est ado com vast o poder de int er venção na or dem econôm ica e social ( DI NI Z, 2000) .
No aspect o da ar t iculação com a sociedade, o m odelo de Est ado da er a Var gas t r azia a subor dinação dos novos at or es urbanos – t r abalhador es e em pr esár ios – pela im plant ação de um sist em a corpor at ivo de int erm ediação de int eresses, const it uído por sindicat os, feder ações e confeder ações dir et am ent e ligados ao Est ado e dependent es do apor t e de r ecur sos est at ais. Essa est r ut ur a cor por at iva t r ansfor m ou- se na pr incipal via de incorporação polít ica de t rabalhadores e em presários:
A const it uição desses segm ent os enquant o at or es polít icos pr ocessou- se m ediant e o int er câm bio com o Est ado, dot ado de for t es inst r um ent os de coopt ação. [ . ..] O conflit o de int er esses ser ia canalizado dir et am ent e par a a bur ocr acia est at al. Foi sobr et udo a classe em pr esar ial que se beneficiou dos novos espaços aber t os no int er ior do Est ado. ( DI NI Z, 2000: 35)
Daí par a o populism o é um passo, fundado na base do endeusam ent o do chefe e da hier ar quização ar t ificial do governo, no m om ent o em que m igrava para as cidades gr ande par t e da população r ur al for m ada no padr ão aut or it ár io do cam po.
O cor onel cede o lugar par a os agent es sem i- oficiais, os pelegos, com o chefe do gover no colocado no papel de pr ot et or e pai, sem pr e aut or it ar iam ent e, pai que dist r ibui favor es sim bólicos e cast igos r eais. [ ...] Cr iado par a subst it uir a par t icipação polít ica, cont r olá- la e canalizá- la, anulando- lhe a densidade r eiv indicat ór ia, não conseguiu est r ut ur ar um pr ogr am a de r espost as, pr im eir o aos pedidos de aj uda e socor r o, depois às exigências. ( FAORO, 1975: 706)
A queda do Est ado Novo e a r edem ocr at ização não t r ouxer am alt er ações significat iv as ao cent ralism o adm inist rat iv o e ao est ilo de gest ão deix ado por Vargas,
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pr eser vando em gr ande par t e o arcabouço inst it ucional her dado:
Execut iv o for t e, cont r ole do pr ocesso decisór io pela alt a bur ocr acia, subor dinação dos sindicat os ao Minist ér io do Tr abalho, desenvolvim ent o de for t es vínculos ent r e a classe em pr esar ial e o est ado, m ar ginalização polít ica dos t r abalhador es r ur ais, papel secundár io da r epr esent ação par lam ent ar no pr ocesso de for m ação de polít icas per sist ir iam com o elem ent os básicos do novo r egim e. ( DI NI Z, 2000: 36)
Mas, na década de 1950 e início da década de 1960, a dem ocr at ização perm it ia o fort alecim ent o da organização popular . A discussão das r efor m as de base, ent re elas a Reform a Agrária, vinha alicerçada num pr ocesso de m obilização cr escent e, que assust av a os det ent or es da t erra e do capit al, desenhando no ar o bicho- papão do com unism o. O golpe m ilit ar de 1964 é aclam ado pela bur guesia e pelos senhor es da t er r a, r e- int r oduzindo o r egim e aut or it ár io no país.
Durant e os 21 anos de dit adur a m ilit ar , alguns dos aspect os essenciais do m odelo j á descr it o for am acent uados, not adam ent e a cent r alização do poder do Est ado, o for t alecim ent o dos poder es legislat ivos do Execut iv o, o debilit am ent o do Congr esso e dos par t idos polít icos, a r epr esent ação dos int er esses pela via do cor por at iv ism o est at al e o r efor ço do padr ão insulado e fr agm ent ado de negociação ent r e as elit es em pr esar iais e est at ais. Expandiu- se consider avelm ent e o núm er o de conselhos t écnicos com r epr esent ação em pr esar ial [ ...] , par alelam ent e ao aum ent o da r epr essão sobr e sindicat os e dem ais for m as de or ganização dos set or es popular es, sobr et udo dur ant e os t r ês pr im eir os gover nos m ilit ar es ( 1964- 74) . ( DI NI Z, 2000: 36)
Tam bém os m ilit ar es invest em na r efor m a adm inist r at iva do Est ado, na vigência da dout r ina de segur ança nacional e num cont ext o alt am ent e cent r alist a e aut or it ár io, por m eio do Decr et o- Lei nº 200/ 67. Os seus pr incípios nor t eador es er am : a descent r alização das at ividades, a int rodução das funções de planej am ent o e coor denação, a expansão da adm inist r ação indir et a ( em pr esas est at ais, fundações e aut arquias) , além da m oralização do ser viço público e do ingr esso por concur so, esses últ im os quase nunca r espeit ados ( DI NI Z, 2000) .
É nesse cont ext o que ocor r em significat ivas alt er ações nas est r ut ur as at uant es na ár ea r ur al br asileir a: a cr iação do sist em a de ext ensão rur al fundam ent ado na Rev olução Verde, com o obj et iv o de propiciar a m odernização da agricult ura; e a
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cr iação do I nst it ut o Nacional de Colonização e Refor m a Agr ár ia ( I NCRA)73, com o obj et ivo de conduzir a polít ica fundiária nacional.
O gover no de Em ílio Gar r ast azu Médici ( 30/ 10/ 69 a 15/ 03/ 74) , fez m uit os discur sos sobr e a valor ização do hom em do cam po, a int egr ação nacional, a r edução das desigualdades r egionais e sociais. A per spect iv a er a aquela de m oder nizar a agr icult ur a par a am pliar sua capacidade pr odut iv a, aum ent ar o poder de com pr a do hom em do cam po par a incor por á- lo ao m er cado de consum o e per m it ir assim o desenv olvim ent o da indúst r ia nacional. [ ...] Est e discur so se t r aduziu, na pr át ica, na cr iação do I NSTI TUTO NACI ONAL DE COLONI ZAÇÃO E REFORMA AGRÁRI A ( I NCRA) , at r avés do decr et o n.º 1.110 de 09/ 07/ 70, que t inha com o pr ior idade a colonização e a expansão da fr ont eir a. ( TRECANNI , 2001: 129- 130)
O Gover no Var gas j á discur sava sobr e a necessidade de m oder nizar a pr odução agr ícola, com a incor por ação de novas t écnicas e inst r um ent os, m as no gov erno m ilit ar, esse discurso se aj ust aria à necessidade de com bat er o av anço da or ganização dos t r abalhador es que, subm et idos ao pr ocesso de pr olet ar ização, ar t iculavam a lut a cont r a a gr ande pr opr iedade im produt iv a à lut a pela Reform a Agrária. Nesse cont ext o, for am definidas novas form as de relacionam ent o ent re o Est ado, a grande propriedade e o capit al, num processo de “ m oder nização conser vador a” , em que a dinam ização do capit alism o no cam po se deu sem alt er ação da concent ração fundiária.
“ A par t ir de ent ão, a polít ica agr ícola nacional é t r aduzida pelo binôm io expansão de fr ont eir a agr ícola - m oder nização da agr icult ur a” ( WANDERLEY, 1985: 61)
A polít ica de expansão da front eira agr ícola t inha por obj et iv o gar ant ir a r ent abilidade dos em pr eendim ent os da gr ande pr opr iedade em ár eas m ais dist ant es do m er cado, pela int r odução de infr a- est r ut ur a e pela sust ent ação da posição de for ça dos gr andes cont r a os pequenos posseir os, ant igos ocupant es ou aqueles que par a lá t am bém acorriam . A m odernização da agr icult ura const ruía- se pela inj eção de recursos, por m eio de crédit o rural e subsídios, int egrando um a polít ica agr ícola que beneficiav a especialm ent e o capit al indust rial e financeir o e que, longe de visar à dest r uição da gr ande pr opr iedade, t inha por obj et ivo r efor çá- la. A Am azônia se t orna o principal alv o dessa polít ica ( WANDERLEY, 1985; TRECCANI , 2001) .
73 Em 1964, o gov er no m ilit ar , após apr ov ação pelo Congr esso Nacional, sancionou a Lei nº 4.504, que cr iav a o
Est at ut o da Ter r a, m as não fez o uso dest a lei par a fins de r efor m a agr ár ia. A par t ir de 1970, o gov er no feder al cr iou o I N CRA e ao m esm o t em po v ár ios pr ogr am as especiais de desenvolvim ent o r egional. Ent r e eles: Pr ogr am a de I nt egr ação Nacional – PI N ( 1970) ; Progr am a de Redist r ibuição de Ter r as e de Est ím ulo à Agr oindúst r ia do Nor t e e Nor dest e – PROTERRA ( 1971) ; Pr ogr am a Especial par a o Vale do São Fr ancisco – PROVALE ( 1972) ; Pr ogr am a de Pólos Agr opecuár ios e Agr om iner ais da Am azônia – POLAMAZÔNI A ( 1974) ; Pr ogr am a de Desenv olv im ent o de Ár eas I nt egr adas do Nor dest e – POLONORDESTE ( 1974) . ( I n:
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Est a polít ica é selet iva por definição. Na ver dade, ela expr essa, clar am ent e, não um a cont r adição ant agônica no int er ior das classes dom inant es, m as um a for m a de sua aliança, que se assent a no obj et ivo de t or nar a gr ande pr opr iedade for t e diant e do pr oj et o alt er nat iv o das classes dom inadas e viável par a o gr ande capit al. ( WANDERLEY, 1985: 63)
Na Nova República, o poder despót ico do Est ado foi m ant ido pela alt a concent r ação do poder decisór io e a cr iação de um a cúpula t ecnobur ocrát ica, a pr ivat ização do Est ado gar ant indo um a sobrev ida ao legado pat r im onialist a do Est ado br asileir o, a que se r efer ia Raym undo Faor o. Agor a quem dele se apropria é pr incipalm ent e o set or em pr esar ial ur bano. “ O padr ão set or ial bipar t it e de ar t iculação dos
int er esses em pr esar iais com o Est ado, par alelam ent e à exclusão dos t r abalhador es dos ar r anj os cor por at ivos, gar ant ia a per m eabilidade da m áquina bur ocrát ica aos int er esses dom inant es” ( DI NI Z, 2000: 47) .
Análises do I MAZON ( 1998)74 r elacionam a for m a de at uação das inst it uições a per íodos específicos da hist ór ia r ecent e do Br asil que influenciar am de m aneira significat iv a a polít ica, o uso dos r ecursos nat urais e o desenv olv im ent o inst it ucional, a par t ir dos par âm et r os de fundação e r efor m as de cada inst it uição.
A cult ur a inst it ucional e o m odelo de adm inist r ação at uais [ ...] ger alm ent e r eflet em as at it udes polít icas e econôm icas dom inant es no passado. As agências r eor ganizam - se est r ut ur alm ent e e r edefinem seus obj et ivos e pr ocedim ent os em r espost a a event os polít icos, econôm icos e cult ur ais. ( I MAZON, 1998: 43)
Em r elação à quest ão agr ár ia, no plano feder al, o I NCRA t em hist ór ia inst it ucional cont ur bada. Sua or igem pode ser r elacionada ao sur gim ent o das Ligas Cam ponesas no Nor dest e, quando o Gover no cr iou a Super int endência de Refor m a Agr ár ia ( SUPRA) , m as a cr iação efet iva se dá em plena dit adur a com or ient ação volt ada à colonização da Am azônia com o form a de cont or nar os conflit os e a dem anda por t er r a.
Cont r adit or iam ent e, logo no início o regim e m ilit ar deu o pr im eir o passo par a a r ealização da r efor m a agr ár ia no país, edit ando o Est at ut o da Ter r a ( Lei nº 4.504, de 1964) e cr iando o I nst it ut o Br asileir o de Refor m a Agr ár ia
74 O est udo se r efer e a 23 inst it uições com at uação na ár ea agr ár ia e am bient al do Est ado do Par á, e os
per íodos r elacionados for am : per íodo pr é- 1964; de 1964 a 1984; de 1984 a 1990; de 1990 em diant e. No Par á, quase t odas as inst it uições est aduais e feder ais for am fundadas dur ant e o r egim e m ilit ar , v ár ias for am for m alm ent e r eest r ut ur adas no per íodo da r edem ocr at ização, m as seus obj et ivos ger ais, est r at égias e m odelos de gest ão não m udar am significat ivam ent e desde a sua for m ação, apr esent ando m uit os pr oblem as est r ut ur ais, com o engessam ent o, bur ocr at ização e dificuldade de planej am ent o. As or ganizações fundadas a par t ir da r e- dem ocr at ização, por seu t ur no, apr esent am um out r o per fil de funcionam ent o: “ As or ganizações