A Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher define como instrumento de atuação a rede de enfrentamento à violência contra a mulher, a qual parte da concepção de uma atuação articulada entre as instituições governamentais, não-governamentais e a comunidade111, a fim de ampliar e
qualificar o atendimento; de realizar uma melhor identificação e encaminhamento das mulheres em situação de violência e de efetivar ações de prevenção. Ressalta- se que a concepção de uma rede de enfrentamento é traçada a partir da compreensão da complexidade e da multidimensionalidade da violência contra as mulheres, tentando romper com as Rotas Críticas112 enfrentadas pela mulher em
111 A Rede de Enfrentamento é formada por: agentes governamentais e não-governamentais formuladores, fiscalizadores e executores de políticas voltadas para as mulheres (organismos de políticas para as mulheres, ONGs feministas, movimento de mulheres, conselhos dos direitos das mulheres, outros conselhos de controle social; núcleos de enfrentamento ao tráfico de mulheres, etc.); serviços/programas voltados para a responsabilização dos agressores; universidades; órgãos federais, estaduais e municipais responsáveis pela garantia de direitos (habitação, educação, trabalho, seguridade social, cultura) e serviços especializados e não-especializados de atendimento às mulheres em situação de violência (que compõem a rede de atendimento às mulheres em situação de violência) (BRASIL, 2011c, pp. 13-14).
112De acordo com o Dossiê Violência contra as Mulheres (2015), dentre as rotas críticas que a mulher pode enfrentar, inicia-se pelo processo de desnaturalizar a violência e a vergonha e o medo. Ademais, existem as dificuldades encontradas nos serviços, como: a falta de estrutura das unidades das distintas políticas, as dificuldades dos profissionais em identificarem e atuarem mediante a queixa, a demora do judiciário, a culpabilização da vítima e a série de encaminhamentos que obrigam a mulher a relatar inúmeras vezes a situação da violência.
situação de violência. Portanto, a atuação da rede deve se dar de forma articulada, integral e com uma atuação pautada na não-revitimização da mulher.
Visualizamos aqui que o desenvolvimento de ações de enfrentamento à violência contra a mulher muda de perspectiva, deixando a fragmentação e descontinuidade, presente desde o seu início na década de 1980, para alcançar uma atuação mais ampla, em rede, e que além dos serviços envolve ações de
[...] capacitação de agentes públicos para prevenção e atendimento; a criação de normas e padrões de atendimento; o aperfeiçoamento da legislação; o incentivo à constituição de redes de serviços; o apoio a projetos educativos e culturais de prevenção à violência; e a ampliação do acesso das mulheres à justiça e aos serviços de Segurança Pública (BRASIL, 2011c, p. 10).
A rede de enfrentamento à violência contra as mulheres, como podemos ver na figura abaixo, contém a rede de atendimento às mulheres em situação de violência, a qual é composta por ações e serviços de diferentes áreas que atendem as mulheres, dividindo-se em quatro principais setores - saúde, justiça, segurança pública e assistência social - e organizando-se em duas principais categorias de serviços: a) Serviços não-especializados de atendimento à mulher e b) Serviços especializados de atendimento à mulher.
Figura 2 – Rede de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres
No Brasil, segundo a SPM113, temos um total de 1076 unidades de
serviços especializados, sendo: 241 centros de referência de atendimento à mulher, 497 delegacias especializadas de atendimento à mulher, 129 Juizados/ Varas especializadas, 39 núcleos de atendimento especializado da Defensoria Pública, 92 promotorias especializadas e apenas 4 Casas da Mulher Brasileira. Um número baixo de serviços, considerando a extensão territorial do país. Além disso, esses serviços estão localizados prioritariamente nas capitais e nas áreas urbanas, deixando uma grande população feminina residente nas áreas rurais, nas reservas indígenas e em territórios de fronteira ou mais afastados sem a possibilidade de acesso aos seus direitos.
A realidade do estado do Ceará não é distinta da nacional, tendo as ações direcionadas às mulheres em situação de violência seguido a mesma perspectiva. Assim, em 02 de março de 1986, é criado, na estrutura organizacional da Secretaria de Governo, o Conselho Cearense dos Direitos da Mulher (CCDM)114. Todavia,
apesar de ter entre suas funções o incentivo à criação de Conselhos Municipais em Defesa dos Direitos da Mulher, apenas em 1993, teríamos o primeiro conselho municipal de mulheres, nas cidades de Juazeiro do Norte e Crato115.
Ainda em 1986, foi criada a Delegacia de Defesa da Mulher do Ceará, por meio do Decreto 18.267. Devemos destacar que essa ação foi resultado de intensa mobilização de mulheres, destacando-se o Centro Popular da Mulher (CPM) e a União das Mulheres Cearenses (UMC), que realizaram forte campanha, por toda a década de 1980, defendendo a institucionalização do combate à violência contra as mulheres (AMARAL et al, 2001). Por muitos anos, o Estado permaneceu com apenas uma delegacia. Apenas em 2002, por meio do decreto nº 26.534, foram
113 Esses dados foram obtidos por meio da solicitação de informação à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, no dia 17 de abril de 2017, realizada no Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (E-SIC). A referida secretaria afirmou não poder responder devido o pedido “conter questões, que infelizmente dependem de confecção de Trabalho adicional”. Entramos, então, com um recurso em 1ª instância a essa resposta e em 21 de março de 2018, obtivemos um retorno positivo.
114 Lei nº 11.170, de 02.04.86 (publicada no Diário Oficial do Estado em 09/05/86).
115 Hoje, existem conselhos municipais de mulheres em: Maracanaú (criado em 2000); Sobral (2001); Pedra Branca (2002); Croata e Horizonte (2003); Maranguape (2004); Limoeiro do Norte e Quixadá (2005); Acaraú, Quixeramobim, Independência, São Luiz do Curu e Barbalha (2006); Aracati, Aquiraz, Barreira, Tianguá, Crateús, Fortim, Ipu, Bela Cruz, Morada Nova, Itaiçaba, Redenção, Mauriti, Assaré, Ubajara e Carnaubal (2007); São Gonçalo do Amarante, Tauá, Solonópole, Brejo Santo e Massapê (2008); Santa Quitéria, Pacatuba, Cedro, Ipaporanga, Jaguaruana, Itapipoca, Irapuam Pinheiro, Iguatu, Viçosa do Ceará, Eusébio, Russas, Beberibe, Ibiapina, Quixelô, Cariré, Ipaumirim e Caucaia (2009); Quixeré, Paracuru, Itaitinga, Boa Viagem, Acopiara, Jaguaribara, Jucás, Miraíma e Santana do Cariri (2010); Piquet Carneiro, Cascavel, Hidrolândia, Farias Brito, Graça, Orós, Salitre, Ocara e Canindé (2011); Guaiúba e Monsenhor Tabosa (2012).
criadas DDM nas cidades de Juazeiro do Norte, Crato, Iguatu e Sobral.
Em 2008, o Governo Cid Gomes assina o Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência Contra a Mulher. Em decorrência da adesão, bem como da luta do CCDM, iniciada na conferência estadual de 2004 e retomada na conferência de 2007, é criada em 2010, a Coordenadoria Estadual de Políticas para Mulheres (CEPAM), vinculada ao gabinete do governador, a qual seria responsável pela articulação de todas as ações com foco na valorização, na defesa de direitos e na promoção de igualdade feminina no âmbito do poder estadual. Ainda nesse ano, houve o remanejamento do conselho que, saiu da Secretaria de Justiça e Cidadania e, passou a integrar o organograma funcional do Gabinete do Governador.
A CEPAM, assim como a SPM, não tem a característica de órgão executor. A implementação de políticas para as mulheres é responsabilidade do Estado, cabendo à coordenadoria desenvolver ações intersetoriais com as secretarias e os órgãos do Estado e com a sociedade civil, ou seja, articular e fortalecer a rede. Então, dentro dessa perspectiva tem desempenhado um trabalho de fortalecimento dos conselhos municipais de direitos das mulheres, por meio da formação das conselheiras, das discussões e de fóruns regionais; da realização das conferências estaduais; da elaboração do plano estadual de políticas para as mulheres e da participação na comissão gestora da implementação da Casa da Mulher Brasileira116 (localizada em Fortaleza).
Atualmente, a rede de enfrentamento à violência contra a mulher no Ceará é composta por:
a) Organismos Governamentais de Políticas para as Mulheres: coordenadorias, secretarias e assessorias municipais de Políticas para as Mulheres117; Observatório de Violência Contra a Mulher (OBSERVEM) e Conselhos Estadual e Municipais de Direitos das Mulheres;
116A Casa da Mulher Brasileira busca facilitar o acesso aos serviços especializados por meio da integração em um único espaço dos serviços especializados para os mais diversos tipos de violência contra as mulheres: acolhimento e triagem; apoio psicossocial; delegacia; Juizado; Ministério Público, Defensoria Pública; promoção de autonomia econômica; cuidado das crianças – brinquedoteca; alojamento de passagem e central de transportes.
117Existem Coordenadorias Municipais de Políticas Públicas para as Mulheres nos municípios de Irauçuba, Barbalha, Fortaleza, Barreira, Quixadá; Secretaria de Políticas para as Mulheres em Novo Oriente; Assessoria de Políticas Públicas para a Mulher em Maracanaú; Secretaria da Mulher, Cidadania e Direitos Humanos em Pacatuba e Secretaria Municipal de Políticas Públicas para Mulheres em Limoeiro do Norte.
b) Grupos e Organizações da Sociedade Civil: Associação Beneficente Madre Maria Villac (ABEMAVI), Comissão da Mulher Advogada da Ordem dos Advogados do Brasil - Secção Ceará, Grupo de Apoio e Prevenção à AIDS do Ceará (GAPA-CE), Instituto Maria da Penha (IMP), Federação dos Trabalhadores no Serviço Público Municipal do Estado do Ceará (FETAMCE), Federação das Associações Comunitárias de Quixeramobim (FACQ), Associação dos Remanescentes de Quilombo de Nazaré (ARQNA), Federação dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura no Estado do Ceará (FETRAECE)118;
c) Serviços de Atendimento as Mulheres: 1 Casa da Mulher Brasileira, 15 Centros de Referência da Mulher, 2 Casas Abrigo, 2 Juizados da Mulher, 3 núcleos do Ministério Público, 1 núcleo da Defensoria Pública, 10 Delegacias de Defesa da Mulher, 3 Serviços de Saúde Especializados para o Atendimento dos Casos de Violência Contra a Mulher, Postos de Atendimento Humanizado, CRAS, CREAS e Unidades de Saúde;
d) Serviços de segurança, justiça e defesa social: Instituto de Medicina Legal, Ministério Público, Polícia Federal119.
118Não temos como enumerar todos os movimentos de mulheres e feministas do Ceará, devido à inexistência de algum documento com essa informação. Porém, colocamos os que atualmente fazem parte do CCDM.
119Para mais informações sobre a rede e as dificuldades dela, ver: COMISSÃO PARLAMENTAR MISTA DE INQUÉRITO. Relatório Final. Disponível em <https://www12.senado.leg.br/institucional/omv/entenda-a-violencia/pdfs/relatorio-final-da-comissao- parlamentar-mista-de-inquerito-sobre-a-violencia-contra-as-mulheres>. Acesso em: 17 de jul. de 2017.
Figura 3 - Disposição territorial dos serviços da rede de atendimento à violência contra a mulher no Ceará
Fonte: Mapa cartográfico elaborado pelo IPECE, com a disposição territorial dos serviços construída pela pesquisadora a partir dos diários de pesquisa de campo.
A rede de atendimento às mulheres em situação de violência no Estado ainda é precária e pouco abrangente, pois os serviços concentram-se na capital e na região metropolitana, como mostrado no mapa acima, permanecendo uma grande parte da população feminina descoberta. Mesmo na capital, os serviços não conseguem responder a toda a demanda e, atualmente, ainda convivem com a carência de pessoal e a baixa oferta de capacitação sobre questões de gênero e enfrentamento à violência contra a mulher.
5 AS ESPECIFICIDADES E ESTRATÉGIAS DA EXPERIÊNCIA LOCAL
Alguns teóricos compreendem as políticas públicas apenas como macrodiretrizes estratégicas. Contudo, assim como SECCHI (2016), temos a compreensão de que as políticas públicas são o conjunto do nível estratégico e dos níveis intermediário e operacional, possibilitando-nos olhar para políticas municipais e intraorganizacionais (a política pública pode ser composta de mais políticas públicas que a operacionalizam), que funcionam também como uma resposta a um problema público.
Essa noção concebe que pode haver uma compreensão distinta dos problemas e das soluções em cada nível de execução da política que, com atores e interesses diferentes, pode ter desenhos institucionais e instrumentos diversos. Por isso, neste capítulo, abordaremos as configurações locais da política estudada.
5.1 Mapeamento das instituições de enfrentamento à violência contra as