L’aide au développement et la transparence

6.3 L’aide au développement et la transparence

6.3.1 Les modalités d’aide

L’influence des bailleurs de fonds et des différentes modalités d’aide sur les schémas de dépenses et les procédures budgétaires des bénéficiaires se manifeste de nombreuses façons. Le dernier chapitre du Rapport 2004 de la Banque mondiale sur le développement dans le monde, « Donateurs et réforme des services », fournit un point de vue intéressant sur la question. La Banque mondiale recommande que, dans les pays entreprenant des réformes de fond, les bailleurs intègrent leur soutien à la stratégie de développement, au budget et aux prestations de services du bénéficiaire. D’après le rapport, c’est aujourd’hui loin d’être le cas : nombre de donateurs gardent la mainmise sur leurs contributions, de peur que les détournements de fonds et la corruption galopante ne sapent le soutien politique national à l’aide au développement.

6.3.2 La prolifération des mécanismes de financement de la santé

Ces dernières années, les partenariats de financement public-privé du secteur de la santé se sont multipliés. Ces dispositifs, qui contournent délibérément les bureaucraties nationales et permettent un déboursement rapide des crédits, constituent des terreaux potentiels de corruption. Entre 2001 et 2005, l’Alliance mondiale pour les vaccins et l’immunisation (GAVI, son acronyme en anglais) a déboursé plus d’un milliard de dollars EU et, au cours de ses deux premières années d’exercice, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, également instauré en 2001, a alloué 3,1 milliards de dollars EU à 128 pays. Ce dernier, qui n’affecte aucun financement via les gouvernements nationaux ou les organisations internationales, recourt à des Agents locaux du Fonds. Pour assurer la bonne utilisation de leurs fonds, l’alliance GAVI et le Fonds mondial utilisent tous deux des mécanismes de subvention basés sur les résultats. Il semblerait que l’application de cette formule au

Le Réseau sur la dette en Ouganda (UDN, en anglais)

« En mai 2000, l’UDN a formé des Comités d’évaluation du fonds d’action contre la pauvreté (PAFMC, en anglais) dans 12 municipalités ougandaises. Les PAFMC sont des organisations volontaires de la société civile qui se consacrent à la supervision du Fonds d’action contre la pauvreté, au suivi de l’exécution du budget, au lancement de campagnes contre la corruption et à des activités de plaidoyer pour la responsabilisation et la transparence. Ces comités se composent de citoyens issus de différents groupes de la société civile et regroupent donc femmes, jeunes, personnes handicapées, hommes, chefs religieux et personnes âgées. Pour rendre les activités des comités vraiment participatives, l’UDN a introduit une approche communautaire des systèmes de contrôle et d’évaluation. Grâce à ces méthodes, les communautés assurent un suivi et une évaluation continus des programmes gouvernementaux et réalisent des interventions pertinentes. Le modèle de supervision des comités de l’UDN est indéniablement un succès. »

Dans « Monitoring of Poverty Action Fund: Lessons from Uganda », Basil Kandyomunda, Directeur exécutif adjoint, Réseau sur la dette en Ouganda, 2003

à quantifier au détriment d’importantes activités médicales plus difficiles à évaluer, et qu’elle ne permette pas de garantir qu’un système de vérification bon marché résiste à la corruption.

6.3.3 Approches sectorielles et soutien budgétaire

Lorsque les bailleurs acceptent de grouper leurs ressources pour financer un secteur particulier, ils inscrivent généralement leur démarche dans ce que l’on appelle une Approche sectorielle. Ces approches sont censées pallier les problèmes inhérents au financement « par projet », optimiser l’efficacité de l’aide et améliorer la cohérence entre politiques, programmes et budgets. Plus qu’un mécanisme de financement, l’Approche sectorielle est avant tout un dispositif de coordination des politiques. En principe, elle s’applique donc aussi bien aux accords de financement du budget que de projets, même si elle est généralement considérée comme un outil de gestion des déboursements de fonds et de comptabilité. Les approches sectorielles couvrent le financement public d’un secteur donné et comportent une aide par projet, une assistance technique, le financement de bénéficiaires spécifiques et l’octroi de fonds groupés.

Des études de l’OMS ont démontré que les Approches sectorielles permettaient de mieux diagnostiquer les obstacles à l’utilisation et à l’amélioration des services, et notamment de mieux comprendre les problèmes de corruption. En outre, elles facilitent l’instauration de procédures communes de planification, de déboursement, de comptabilité, de contrôle et de révision, lesquelles contribuent à réduire les coûts induits par la relation avec les bailleurs et apportent davantage de

La corruption et le Fonds mondial

Alarmé par des affaires de corruption, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, également appelé Fonds mondial, a temporairement suspendu cinq subventions destinées à l’Ouganda. Cette suspension fut imposée en 2005, après qu’un témoin ougandais eut dénoncé la « gestion désastreuse des subventions ». Comme l’annonce de la suspension fit la une des médias, le gouvernement forma une commission d’enquête dirigée par le Président de la Haute Cour de justice et s’engagea, si cela s’avérait nécessaire, à récupérer l’argent perdu en vendant les propriétés des personnes coupables de ces détournements.

Sur les 213,6 millions de dollars EU de subventions approuvées par le Fonds mondial depuis juin 2003, l’Ouganda a perçu 79 millions de dollars EU destinés à la lutte contre le sida/VIH, la tuberculose et le paludisme, à l’amélioration de l’accès aux traitements et à la prise en charge des orphelins et autres enfants vulnérables.

En décembre 2005, après avoir convenu de mesures correctives avec le Récipiendaire principal des fonds (à savoir, le ministère des Finances, de la planification et du développement économique) et l’Instance de coordination nationale, le Fonds mondial leva la suspension.

L’accord en question prévoyait notamment la mise en place de nouvelles structures de supervision, la restructuration de l’Instance de coordination nationale et la mise en œuvre de mesures d’évaluation de la qualité et de l’efficacité des sous-récipiendaires des subventions.

L’Instance de coordination nationale du Fonds mondial est une entité de gouvernance clé, dont le rôle consiste à faciliter à la fois la collaboration des secteurs public et privé dans l’élaboration de propositions de financement et la supervision de la mise en œuvre de ces subventions.

Source : Global Fund Observer, n° 53, 11 décembre 2005, et n° 50, 7 septembre 2005 (lettre d’information publiée par Aidspan, organisme de surveillance indépendant du Fonds mondial), et site Internet du Fonds mondial, depuis le 30 décembre 2005.

Le Fonds des Nations unies pour la Population (FNUAP) considère quant à lui que les Approches sectorielles responsabilisent intégralement les gouvernements, améliorent la prévisibilité des financements, contribuent à la transparence dans l’utilisation des ressources, incitent les responsables à rendre des comptes et sont plus profitables.

Consulter également « Experience of Sector Wide Approaches in Health - A Simple Guide for the Confused », Publication de la Communauté européenne n° 25, 2000.

Il est souvent reproché aux Approches sectorielles de favoriser la corruption. Lorsque les financements des bailleurs transitent via une Approche sectorielle, l’idée est de laisser le gouvernement assumer la responsabilité d’affecter les ressources en fonction des objectifs convenus. Pour les bailleurs de fonds, les possibilités de contrôles externes et d’audit sur l’utilisation des fonds sont donc réduites. Si le secteur public effectue de lui-même un contrôle plus strict de ses dépenses, parfait. Mais si les fonctionnaires y trouvent l’occasion de détourner les fonds des bailleurs de la même façon qu’ils détournent l’argent du contribuable, alors c’est un fiasco. Les parties prenantes doivent par conséquent veiller à prendre les dispositions nécessaires en matière de gestion financière, de contrôles externes et indépendants et autres contrôles mutuels tels que les comités de « basket funding » (mise en commun des financements), etc.

6.3.4 L’aide liée

Une partie de l’aide bilatérale est liée, c’est-à-dire qu’elle doit être employée à l’achat de biens et/ou de services du pays donateur. Des études de la Banque mondiale ont démontré que ce type d’aide réduisait la valeur de l’assistance fournie de près de 25 %. Rien n’indique que l’aide liée soit propice ou non à la corruption ; il est par contre avéré que les pays bénéficiant d’une aide liée sont susceptibles de payer leurs fournitures plus cher du fait de tarifs discriminatoires. Par exemple, il semble que le Mozambique ait payé des médicaments achetés auprès de sociétés multinationales grâce à l’aide liée 50 % plus cher que le tarif demandé par les mêmes sociétés à un fonctionnaire responsable des achats payant sur le compte du budget public.

6.3.5 Les financements par le biais des ONG

Soutien sectoriel de la santé en Zambie / Analyse des risques et stratégie alternative

« La corruption peut s’envisager tant d’un point de vue technique que politique. Du point de vue technique, la corruption est traitée de manière adéquate dans le secteur de la santé. Le fait de travailler dans le cadre d’une Approche sectorielle permet à la Suède et aux autres partenaires collaborateurs, parmi lesquels le gouvernement de la République de Zambie, de disposer d’une vue d’ensemble des ressources affectées au secteur de la santé. La Suède devrait par conséquent être mieux informée d’une mauvaise gestion des fonds ou d’actes de corruption éventuels qu’elle ne l’aurait été dans le cadre d’autres plans de financement. L’Approche sectorielle permet de mieux lutter contre la corruption qu’une approche traditionnelle par projet et l’on constate que les hommes politiques ou les fonctionnaires ont aujourd’hui moins de facilités à détourner des fonds, qu’il s’agisse de ressources du gouvernement ou des partenaires. La perspective politique, c’est-à-dire la volonté de l’élite politique de combattre sérieusement la corruption, est beaucoup plus complexe, du fait qu’elle est étroitement liée avec la démocratie, les droits de l’homme et la bonne gouvernance. Nous l’avons vu, la situation est loin d’être satisfaisante en matière de bonne gouvernance. »

Note d’évaluation, Programme d’appui sectoriel de la santé en Zambie 2002 - 2005, Asdi 28/05/2001

sont recommandées pour lutter contre la corruption dans le cadre de la procédure budgétaire. Avant de décider d’octroyer des fonds à une organisation particulière, il conviendra d’en évaluer les compétences et les capacités. La liste de vérification qui suit provient d’une étude de capacités réalisée en 2001 par l’organisation caritative Save the Children (Royaume-Uni) à la demande de l’Agence suédoise de coopération au développement international (Sida).

- Structure organisationnelle (structures détaillées des services, termes de référence et protocole d’exploitation de chaque service).

- Gestion des activités (procédures d’exploitation et mandat du conseil d’administration disponibles au public, pouvoir décisionnel et ordre de délégation, mission définie, vision, objectifs, projets et politiques d’activités, indicateurs de performance).

- Systèmes et formalités administratifs (transparence, équité et documentation).

- Gestion du personnel (transparence, équité et documentation).

- Contrôle financier (promotion d’une bonne gestion, transparence des finances et mesures anti-corruption).