Novamente, a partir de mudanças no cenário político, marcadas pelo início do Governo Lula, em 11 de março de 2003 o Governo Federal lançou o Plano Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo com o apoio técnico da OIT. A responsabilidade de execução está compartilhada com órgãos do Poder Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, entidades da sociedade civil e organismos internacionais, mas na condição de política pública o plano deve ser monitorado e acompanhado pela Conatrae. O plano faz parte do Programa Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo e atende às determinações do Plano Nacional de Direito Humanos.
A proposta contém 76 ações, agrupadas em seis grandes áreas: a) ações gerais; b) melhoria na estrutura administrativa do Grupo de Fiscalização Móvel; c) melhoria na estrutura administrativa da Ação Policial; d) melhoria na estrutura administrativa do Ministério Público Federal e do Ministério Público do Trabalho; e) ações específicas de promoção da cidadania e combate à impunidade e f) ações específicas de conscientização, capacitação e sensibilização (BRASIL, 2003). Para cada uma das ações dessas seis grandes áreas está previsto um ou mais responsáveis, com expectativa de cumprimento em curto, médio ou longo prazo.
A primeira área, ações gerais, pode ser sintetizada em medidas que visam à integração das estratégias de ação operacional com ações preventivas e repressivas; medidas legislativas e judiciárias; sistematização e troca de dados e informações; e criação de instâncias articuladoras das equipes de trabalho. O que chama atenção neste grupo de ações é a quantidade de atores envolvidos e listados como responsáveis pelas medidas, que totaliza 34 órgãos, distribuídos entre Estado, organismo internacional e sociedade civil. Estes estão distribuídos conforme a natureza das ações, chegando, em alguns casos, ao total de 24 atores responsáveis por uma medida.
A segunda área, melhoria na estrutura administrativa do Grupo de Fiscalização Móvel, traz medidas que podem ser agrupadas em: aumento das equipes; dotação de infraestrutura tecnológica, material e de comunicação; definição de metas e ações preventivas e repressivas; e ampliação do orçamento para suporte às vítimas e à formação dos auditores. Ao contrário do anterior, este conjunto de ações conta com um
86 número reduzido de órgãos responsáveis, totalizando sete atores, exclusivamente estatais.
Na terceira grande área, melhoria na estrutura administrativa da ação policial, temos propostas de aumento e especialização da equipe policial nos estados com maior índice de trabalhadores escravizados; aumento de recursos orçamentários e financeiros para diligências; fortalecimento da capacitação e integração da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária; e fiscalização do aliciamento e do transporte de trabalhadores. Semelhante à segunda área, também temos aqui um escopo mais conciso de envolvidos, contando com doze atores do Estado.
A quarta área, melhoria na estrutura administrativa do Ministério Público Federal e do Ministério Público do Trabalho, apresenta ações de fortalecimento da estrutura física e de pessoal nos estados de maior incidência do problema e financeira para diligências; interiorização e mobilidade do MPF e do MPT; e capacitação e especialização de Procuradores. Talvez por também ser uma área de melhoria da estrutura administrativa, como as duas anteriores, há aqui o envolvimento de onze atores estatais, um número relativamente restrito se comparado com outras áreas.
A quinta área trata de ações específicas de promoção da cidadania e combate à impunidade e prevê a implementação de políticas de reinserção, tais como emissão de documentação civil, inserção em programas sociais do governo e em programas de capacitação, bem como a interiorização e mobilidade da Justiça do Trabalho, Federal e Defensoria Pública. Aqui também se observa um grande número de atores envolvidos: 28 órgãos, dentre representantes do Estado e sociedade civil.
Finalmente na sexta grande área, ações específicas de conscientização, capacitação e sensibilização, as medidas podem ser reunidas em conscientização, capacitação e sensibilização para o tema; estímulo da produção e publicação de literatura sobre a questão e divulgação do tema na mídia local e nacional. Esta área também apresenta um elevado número de órgãos envolvidos, chegando a 33 atores do Estado, de organismo internacional e da sociedade civil.
87 Esta proposta de articulação entre os Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público, entidades da sociedade civil e organismos internacionais é apontada como o grande marco do plano para autores como Antero (2008). Contudo, em uma análise mais aprofundada, a OIT (2007) conclui que é justamente nesta articulação que reside a principal falha do programa, em especial nas ações de combate à impunidade. O que podemos observar é que em algumas áreas há o envolvimento de um grande número de órgãos/ atores que possuem naturezas diversas e por vezes ideologias e racionalidades distintas, quando não contrárias, o que pode trazer conflitos e tensões na condução das ações e na proposta de integração que o plano, como um todo, visa.
Embora já exista uma primeira avaliação das ações previstas no plano, as medidas não alcançadas ainda continuam exigindo esforços dos atores por elas responsáveis, uma vez que o programa visa à erradicação do trabalho escravo, o que ainda está longe de ser alcançado.
3.6 Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo (Conatrae)
Quatro meses após o lançamento do primeiro plano nacional, foi criada a Comissão Nacional para a Erradicação do Trabalho Escravo (Conatrae), por meio do decreto de 31 de julho de 2003, visando responder ao desafio e coordenar os atores envolvidos no primeiro plano e servir como um ambiente de diálogo entre estes diversos atores. A comissão tem por finalidades fiscalizar e implantar as ações previstas no plano, propondo atos normativos, caso sejam necessários; acompanhar a tramitação de projetos de lei no Congresso Nacional relacionados ao tema; avaliar projetos de cooperação técnica firmados entre o Governo brasileiro e os organismos internacionais; propor a elaboração de estudos e pesquisas e incentivar a realização de campanhas relacionadas à erradicação do fenômeno. Além de monitorar as metas do primeiro plano, a Conatrae elaborou e aprovou o II plano nacional, considerado marco e expressão de um espaço de discussão e concertação entre os atores envolvidos. Desta forma, podemos entendê-la como um ator presente tanto nos processos de elaboração quanto de implementação das políticas.
88 Neste sentido, a Conatrae pode servir para exemplificar o caso em que os atores responsáveis pela formulação e aqueles que implementarão as políticas se sobrepõem, deixando as fronteiras entre estes processos mais fluidas. Este entrelace de funções pode ser de grande valia na formulação de novas políticas, uma vez que as percepções e experiências dos atores sobre a implementação podem render importantes contribuições no momento do processo decisório, como aconteceu na formulação do II plano nacional. Isto, em grande medida, se deve pelo fato da comissão envolver uma ampla gama de atores, sejam governamentais ou não-governamentais, bastante atuantes no combate ao trabalho escravo.
A Conatrae é presidida pelo Ministro-Chefe da Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) e está integrada por representantes governamentais e por até nove representantes não-governamentais, quer sejam dos trabalhadores, dos empregadores ou da sociedade civil, reconhecidos nacionalmente e que possuam atividade de relevância no combate ao trabalho escravo5. Neste sentido, ela estimula uma participação social que pode conferir ao poder público maior pressão em termos de execução das políticas de enfrentamento. Além disso, sua pluralidade de atores pode contribuir para a ampliação do conteúdo democrático da política. O Quadro 4 mostra sua composição:
Quadro 4 - Composição Conatrae
Atores Governamentais Atores Não-Governamentais Observadores
Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH)
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) Procuradoria Geral da República (PGR) Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)
Associação Nacional dos Juízes Federais (Ajufe)
Procuradoria Geral do Trabalho (PGT) Ministério do Desenvolvimento
Agrário (MDA)
Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho (ANPT)
Organização Internacional do Trabalho (OIT) Ministério da Previdência Social
(MPS)
Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho (Sinait)
Comissão Pastoral da Terra (CPT)
Ministério do Meio Ambiente Ordem dos Advogados do Brasil Instituto Ethos de
5
Disponível em: http://www.direitoshumanos.gov.br/conselho/combate_trabalho_escravo/composicao. Acesso em: 15/04/11.
89
(MMA) (OAB) Responsabilidade Social
Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento
(MAPA)
ONG Repórter Brasil
Grupo de Pesquisa em Trabalho Escravo Contemporâneo (GPTEC)
Ministério da Defesa (MD)
Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil
(CNA)
Associação Nacional dos Defensores Públicos
(ANDP) Ministério da Justiça/
Departamento de Polícia Federal (MJ/ DPF)
Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho
(Anamatra)
Advocacia Geral da União (AGU)
Ministério da Justiça/ Departamento de Polícia Rodoviária Federal (MJ/ DPRF)
Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR)
A Conatrae acabou por institucionalizar uma rede social que havia se formado muito antes de sua formação, nos anos 70, formada essencialmente por organizações de defesa dos direitos humanos, representações da Igreja Católica e do sindicalismo rural. Aos poucos, essa rede foi abarcando membros da burocracia pública e da academia, compartilhando ideologias políticas e objetivos estratégicos, tais como reforma agrária, justiça social no campo, respeito aos direitos humanos, dentre outros. Contudo, com a criação da comissão, essa rede foi se aproximando cada vez mais de uma atuação estatal, muito embora tenha considerável porosidade às entidades sociais, na medida em que é presidida por um representante estatal e em que há limite para a participação de atores não-governamentais e para a inserção de novos atores na rede (LIMA, 2011).
De acordo com Lima (2011), a comissão retoma os propósitos do Gertraf, mas se diferencia deste em relação a dois pontos fundamentais que favorecem sua capacidade de exercer seu papel de coordenação. O primeiro deles é que a Conatrae exerce uma coordenação que se insere no âmbito dos planos nacionais, com suas ações prioritárias, atores responsáveis e objetivos estabelecidos. O segundo ponto é que a comissão envolve atores não-governamentais, estimulando maior controle social e pressão sobre o poder público.
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