Kvalitativt intervju

Até aqui os atores das relações intergovernamentais brasileiras são a União e os estados, não obstante, com as políticas de descentralização promovidas durante toda a década de 1980, os governos locais ganharam um papel preponderante nas ações que o Estado cumpre na sociedade (ABRUCIO, 2000).

No entanto, uma reforma muito importante que introduziu a nova Constituição foi a inclusão dos municípios como partes integrantes da federação, consagrando uma municipalização do federalismo brasileiro. Fato inédito até então e que retirou parte do poder dos estados sobre os municípios, já que parte do poder político dos governadores no âmbito das relações de poder no âmbito local era derivado do fato de os estados serem a ponte entre a União e os municípios (REZENDE, 1995).

A Constituição foi então um choque, no sentido de reconhecer que os municípios eram efetivamente parte integrante da federação, pois, até então, os municípios estavam numa situação muito precária com respeito aos estados. Esse fortalecimento institucional, que foi correspondido com maiores recursos, encorajou a multiplicação de municípios (REZENDE, 1995; ABRUCIO & COSTA, 1999; AFONSO; ARAÚJO; AMIR, 2001). Essas populações (distritos), que antigamente estavam sujeitas às elites do município de referência, podiam se emancipar permitindo a administração desses novos recursos disponíveis, prejudicando o município base e impossibilitando a elaboração de políticas que beneficiassem a região como um todo. (ABRUCIO & COSTA, 1999; AFONSO & DE MELLO, 2000).

O processo de descentralização vivenciado pelo Brasil com a promulgação da Constituição de 1988 incrementou os recursos disponíveis para os municípios em detrimento da União, enquanto os estados pouco mudaram sua parcela de recursos tributários disponíveis entre os anos de 1988 e 2000. Para a consolidação dessa situação, também contribuiu o fortalecimento dos esforços de arrecadação por parte dos municípios (AFONSO; ARAÚJO; AMIR, 2001).

Os municípios se transformaram nos atores governamentais que ganharam mais importância com as reformas constitucionais de 1988, pois adquiriram novo status como membros plenos da federação. Essa condição se sustenta não somente na crescente participação na distribuição dos recursos tributários, como também, na atenção das necessidades de suas próprias populações, principalmente na área social. Isso lhes permitiu participar de maneira ativa na construção de políticas públicas, esfera anteriormente reservada aos níveis superiores (AFONSO & DE MELLO, 2000; AFONSO; ARAÚJO; AMIR, 2001).

Uma característica que a reforma constitucional acentuou no federalismo brasileiro é a ênfase nas relações verticais, esquecendo-se das relações horizontais, o que gerou problemas como a mencionada guerra fiscal, mas também problemas de coordenação operativa na prestação de serviços sociais que requerem a participação de vários municípios (AFONSO & DE MELLO, 2000).

As transferências condicionadas para a saúde (Sistema Único de Saúde – SUS –) e para a educação (o antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério – FUNDEF – que se transformou em dezembro de 2006 no atual Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB) levaram à intensa municipalização dentro da federação brasileira, devido ao crescente papel que os municípios desempenham no marco de atuação das políticas sociais, dentre as quais destacam as anteriormente mencionadas (AFONSO, 2003)17. As transferências promovidas pelo SUS representam cada vez mais uma parte importante da descentralização de recursos, porquanto, estas têm atingido níveis de 15% do total dos impostos federais repartidos, sendo 79% desses recursos destinados aos municípios (AFONSO, 2004).

Transferências vinculadas não necessariamente são instrumentos de centralização, mesmo que no passado tenham sido usadas nesse sentido. As transferências tipo SUS e FUNDEF- FUNDEB permitem uma articulação que gera um compromisso de todas as esferas de governo na consecução de metas (REZENDE, 1995). A descentralização de recursos se apresentou como benéfica para os avanços das políticas sociais no Brasil, porque aqueles estados que tiveram um maior aumento na receita tributária per capita durante a década de 1990, também tiveram os maiores avanços relativos no Índice de Desenvolvimento Humano – IDH (AFONSO, 2003).

De forma paradoxal, os programas de transferência de renda implicaram uma re- centralização do gasto, ao promover políticas focalizadas e não, iniciativas de caráter universal, que também implicaram um aumento considerável da carga tributária, devido ao descompasso entre qualquer medida de crescimento demográfico e o aumento dos benefícios pagos pelo Governo Federal (SERRA & AFONSO, 2007).

Essas mudanças no perfil do gasto social implicam uma mudança nas relações federativas, porque o gasto social se transformou em uma responsabilidade local, inclusive, porque essa era uma das bandeiras do movimento descentralizador. Embora os municípios sejam sócios do Governo Federal na identificação dos beneficiários daqueles programas sociais, é o próprio Governo Federal quem repassa os recursos e define as características dos programas e dos beneficiários, revertendo assim a tendência observada nas últimas duas décadas (SERRA & AFONSO, 2007).

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Prado (2003. p 59) os caracterizou como “…fluxos com potencial para reduzir desigualdades em capacidade econômica entre jurisdições”

O repasse de recursos por parte do Governo Federal para a execução de políticas sociais não necessariamente se constitui em um risco para o equilíbrio da federação brasileira, prova disso é o esquema de funcionamento do SUS, referido anteriormente. No entanto, essa é uma estratégia de política que não está isenta de risco. O fato de que o Governo Federal define as características dos beneficiários se contrapõe de forma clara à autonomia que os municípios teriam para definir as necessidades da população.

Essa pode ser uma perigosa possibilidade em termos de execução de políticas sociais, dada a enorme quantidade de recursos econômicos e políticos com os quais conta o Governo Federal, que, conforme o caso, podem ser utilizados para constranger os municípios no sentido que este considere necessário, gerando dessa forma ineficácias e ineficiências na implementação das referidas políticas sociais. Seria necessária a negociação entre as esferas para chegar numa situação que permita o financiamento por parte do Governo Federal, que detém os recursos, e que os municípios executem de acordo com as carências identificadas nas respectivas populações.

Os municípios, como novos atores principais das relações intergovernamentais no Brasil, devem demonstrar que sua atuação, no que se refere às políticas sociais, é satisfatória, além de manter equilibradas as contas fiscais com o objetivo de evitar que as outras esferas tenham argumentos políticos para cortar a autonomia adquirida nas últimas duas décadas.