Kulturen sin betydning for opplevelser av fusjonsprosessen

A Convenção nº 169 da OIT de 1989 é construída sobre revisão da Convenção nº 107, que data de 1957, sendo o primeiro documento internacional que rege os direitos dos povos indígenas e tradicionais. O documento exige dos estados que dele compartilharem, a garantia do direito à terra, a promoção de políticas públicas, participação e controle social das ações que se desenvolverem em territórios tradicionais, na busca pela mitigação das desigualdades e no respeito às diferenças culturais e étnicas destes povos (Fernandes, Santos & Casco, 2015b) .

Os grupos tradicionais são definidos pela Convenção nº 169, pela diferenciação das formas de organização social e política relacionada à apropriação da terra e da natureza a seus modos de vida, com histórico de resistência que os diferenciam da totalidade da sociedade. Nesta definição as comunidades quilombolas são incluídas nos termos da Convenção como grupo étnico-racial, que por apresentar histórico de luta à opressão, com formas de organização social, política e expressões culturais específicas, encontram na terra e na natureza formas de perpetuar e construir suas vidas (Fernandes, Santos & Casco, 2015b).

Um dos avanços promovidos pela Convenção nº 169 da OIT é a garantia de reconhecimento dos povos tradicionais por meio de sua autoatribuição, não delegando ao estado, ou a outros órgãos, como centros de pesquisa, o critério para suas definições. Este é um avanço importante para as comunidades quilombolas, pois exige delas uma posição política de pertencimento entre seus pares, que se identifiquem enquanto iguais. O critério de autoidentificação tensiona as relações de força entre o estado e as comunidades, tornando-as protagonistas na corporificação de sua identidade étnico-racial. Afirmar o pertencimento a um mesmo grupo social não significa apresentar uma coesão uniforme e harmônica nos interstícios comunitários, como afirma Rezende e Postigo (2013), os processos de autoatribuição reordenam as relações de poder presentes em um determinado território, o qual pode apresentar sobreposições étnicas, territoriais, ambientais que acirram conflitos, bem como, fortalecem vínculos na vida comunitária.

A Convenção nº 169 propõe também a participação e autonomia das comunidades tradicionais frente a qualquer intervenção ou política pública que for se instalar em seu território. Participação e autonomia que não se restringem a uma liberdade tutelada, ou a uma permissão para o diálogo que os integram de forma precária à lógica das intervenções externas, mas como processos, que construídos por meio do acesso das comunidades à informação, aos conhecimentos e aos recursos, as capacitem para uma leitura crítica dos projetos que serão implantados.

quem a intervenção ou política pública vai servir? Quais são os atores envolvidos na ação? Quais serão os recursos disponíveis à comunidade tradicional para a negociação? O que entra em jogo não é apenas o respeito e o diálogo com as culturas tradicionais, mas como possibilitar relações simétricas, que permitam as necessidades e as pautas políticas das comunidades entrarem nas negociações. Estas relações simétricas, no caso das políticas públicas, podem ser promovidas por meio de ações que vislumbrem a equidade, que têm como norte político a igualdade pautada nas diferenças e desigualdades vividas por grupos sociais marginalizados.

As pautas levantadas pela Convenção nº 169 da OIT fortalecem as comunidades tradicionais e as impulsionam a pressionar o estado na garantia do direito as suas terras e na busca do acesso às políticas públicas em seus territórios. Frente a estas pressões, a Convenção é ratificada no Brasil em 2002 e entra em vigor em 2003. A ratificação da Convenção vai repercutir positivamente às conquistas das comunidades quilombolas, na promulgação do Decreto 4.4887/2003, o qual busca contemplar os direitos exigidos pela Convenção, bem como oferecer respostas às críticas realizadas ao Art. 68 (Leite, 2008).

A assinatura da Convenção leva a uma necessidade de adequação jurídica do Art. 68, com exigências de garantir o reconhecimento e o direito à terra às comunidades quilombolas, respeitando suas especificidades históricas e a diversidade de seus modos de vida pelo princípio de autoatribuição. Assim, o Decreto 4.4887/2003 busca respaldar estas emergentes necessidades jurídico-políticas:

Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de autoatribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência e a opressão histórica sofrida. (Brasil, 2003).

Ainda que o Decreto se utilize do termo remanescente para caracterizar as comunidades quilombolas, ele busca defini-las por outros princípios, não apenas pela ancestralidade a um quilombo do passado. O seu primeiro avanço é definir os quilombolas como grupos étnico-raciais, esta categoria não se fazia presente no Art. 68, e sua explicitação mostra a importância dos conceitos de raça e etnia para definir e compreender os territórios quilombolas. Ser quilombola requer um posicionamento e pertencimento étnico-racial.

A definição e pertencimento étnico-racial, proposto pelo Decreto 4.4887/2003, vai ao encontro das pautas da Convenção n 169 da OIT, ao afirmar este pertencimento identitário por meio do princípio de autoatribuição. Princípio este que desloca o poder de afirmar a identidade

quilombola do aparelho de estado, com seus laudos e peritos, à comunidade e seus membros. Apropriar-se de seu fazer histórico, autoatribuindo uma identidade a si, seu grupo e seus membros, é localizar sua comunidade nas relações de poder presentes em seu território e no cenário nacional. O que possibilita compreender as formas de dominação que repercutem nas opressões vividas diariamente, na negligência de direitos, na falta de acesso às políticas públicas e na não titulação de suas terras. A autoatribuição permite aos quilombolas compreenderem-se enquanto grupo oprimido, como aqueles que necessitam chamarem para si uma identidade por lhes faltarem o reconhecimento sócio-político necessário à reprodução de suas formas de viver.

Com o Decreto 4.4887/2003 há uma intensificação nos processos de reconhecimento das comunidades quilombolas por todo o país, como mostra o gráfico 1:

Gráfico 1. Quantitativo de comunidades reconhecidas por ano (Fonte: Fundação Cultural Palmares, 2015.)

Os dados apresentam os avanços produzidos pela promulgação do Decreto 4.4887/2003, balizado pela Convenção nº 169 da OIT, que mostram uma crescente no reconhecimento, nos primeiros anos do Decreto, atingindo auge em 2006, e posterior queda nos anos de 2007, 2008 e 2009. Tal diminuição deve-se aos campos de disputa que o Decreto fez emergir no cenário nacional, já que antes dele o Art. 68 como Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, apesar de pautar juridicamente o reconhecimento das comunidades, não apresentava um ordenamento objetivo para o reconhecimento e titulação de suas terras (Costa, 2012). O Decreto constrói estratégias que permitem o direito ao reconhecimento vigorar enquanto plano objetivo na política nacional, e junto com ele, buscar os processos iniciais para garantia de titulação das terras quilombolas. Este avanço no acesso ao reconhecimento produz uma reação da bancada ruralista, de deputados e senadores ligados ao agronegócio e ao latifúndio, que visualizam o aumento dos direitos do campesinato

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

negro como ameaça a sua hegemonia política e territorial (Chasin & Perutti, 2009).

Esta bancada política se organiza na tentativa de construir estratégias que dificultem o reconhecimento, a demarcação da terra, e com ela, os direitos adquiridos pelas comunidades. Tal bancada política questionou o processo de autoatribuição às populações quilombolas, afirmando, como apontam Chasin e Perutti (2009), que a proposta encontrava-se sem critérios nítidos, inexata e vaga, o que poderia levar a outros grupos sociais não quilombolas o acesso aos direitos garantidos a essa população.

Em outubro de 2008 as estratégias para impedir a efetivação do Decreto 4.4887/2003 se fortalecem e expressam-se na assinatura, pelo presidente do INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) da Instrução Normativa IN 49/2008, que estabelece critérios específicos para o processo de reconhecimento das comunidades quilombolas. A Instrução Normativa apresenta-se, no discurso do estado, como uma forma de operacionalizar os processos de reconhecimento no auxílio à concretização do Decreto 4.4887/2003. Porém, em suas entrelinhas, quando analisadas de forma minuciosa, a Instrução vem atuar de modo a controlar, como estratégias que dificultam, protelam e até mesmo impedem às comunidades o reconhecimento garantido pelo Decreto 4.4887/2003 (Fernandes e Munhoz, 2013).

A Instrução Normativa 49/2008 é revogada pela IN 57/2009 vigente, a qual não modifica a estratégia de tutela do estado nas definições e atribuições de reconhecimento às comunidades quilombolas. Como exemplo o Art. 6 da presente Instrução Normativa, que submete o critério de autoatribuição comunitária ao registro no cadastro geral da Fundação Cultural Palmares: “Parágrafo único. A autodefinição da comunidade será certificada pela Fundação Cultural Palmares, mediante Certidão de Registro no Cadastro Geral de Remanescentes de Comunidades de Quilombos do referido órgão [...]” (Brasil, 2009). Tal registro já era realizado anteriormente à legitimação do Decreto 4.4887/2003, mas cumpria somente a função de acompanhar as comunidades que estavam em processo de reconhecimento. Com a presente Instrução Normativa, o que antes operava como acompanhamento do processo, torna-se documento fundamental para o reconhecimento, que, de maneira dissimulada, oferece ao estado o controle e o poder de definição às comunidades, dificultando o direito à autoatribuição anteriormente garantido e respaldado pelo Decreto e pela Convenção nº169 da OIT.

Estes entraves para o reconhecimento também repercutem nos processos de titulação das terras porque a não titulação perpetua as situações de vulnerabilidade nos territórios quilombolas, ao não garantir o bem fundamental à reprodução, o cuidado e a perpetuação de seus modos de vida (SEPPIR, 2014 e INCRA, 2014).

pela retificação da Convenção nº 169 da OIT e pela assinatura do Decreto 4.4887/2003, foi a inserção das políticas públicas nos territórios quilombolas, a qual foi estruturada a partir do Programa Brasil Quilombola (PBQ), lançado em 12 de março de 2004, tendo como coordenação geral e responsável a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR). Secretaria esta criada em 21 de Março de 2003, frente a uma conjuntura política de conquistas estruturadas pelos dois marcos legais (Convenção da OIT e Decreto 4.4887/2003) acima referidos e inseridos no país a partir de 2003.

Antes de 2003 quem cuidava dos assuntos relativos às comunidades quilombolas era o Ministério da Cultura, as ações voltadas para os quilombolas ficavam circunscritas à compreensão das diversidades culturais expressas nestes grupos. Como afirma Arruti (2009), os debates realizados sobre o Art. 68 da Constituição de 1988 apresentam esta forma culturalista restritiva de se pensar as comunidades quilombolas, já que a parte relativa do texto que legisla sobre os tombamentos sobre os documentos relativos à história dos quilombos entra na constituição como texto permanente, porém as discussões sobre a titulação da terra ficam caracterizadas como dispositivos transitórios. Esta forma culturalista de conceber as comunidades quilombolas as lançam em uma vida marginal, como lugar folclorizado, que enaltece uma cultura que deve permanecer no passado.

Apesar de a SEPPIR apresentar-se como coordenadora geral do PBQ, ele tem como característica a gestão descentralizada, com 11 Ministérios compondo seu comitê gestor. Esta maneira de pensar a política quilombola deve-se à tentativa de compreender que as relações étnico- raciais não cabem apenas à Secretaria responsável pelas discussões e efetivações das políticas étnico-raciais, ao contrário, ela apresenta-se como uma luta a ser construída com toda a sociedade, os órgãos do governo e a sociedade civil (SEPPIR, 2014).

Para além desta discussão necessária, a qual afirma a necessidade de engajamento de outros órgãos do estado para discussão e efetivação das políticas quilombolas, outra necessidade do diálogo da SEPPIR a outros Ministérios é a falta de recurso destinado à Secretária. Novamente encontra-se aqui a contradição das lutas por direitos e seus limites frente a um estado regido por um modelo político liberal. Há a construção da SEPPIR, como uma conquista dos povos negros, indígenas, ciganos e tradicionais, porém a precarização de recursos específicos destinados à mesma fragiliza a sua atuação.

Mesmo diante destes impasses o PBQ busca efetivar-se diante de quatro eixos (SEPPIR, 2014):

• Eixo 1: Acesso à terra – acompanhamento e execução dos processos para certificação e regularização fundiária das terras ocupadas pelas comunidades;

• Eixo 2: Infraestrutura e qualidade de vida – efetivação de obras para infraestrutura das comunidades e instalação de equipamentos sociais em seus territórios, visando à garantia de seus direitos fundamentais;

• Eixo 3: Inclusão produtiva e desenvolvimento local – incentivo ao desenvolvimento produtivo local baseado no modo de vida comunitário com suas relações com a terra, a natureza e sua identidade étnico-racial;

• Eixo 4: Direitos e Cidadania – busca pela garantia de direitos promovida por diferentes órgãos em conjunto com as comunidades quilombolas na mitigação das desigualdades vividas, pelas dificuldades de acesso aos serviços de saúde, educação, assistência social, bem como os conflitos agrários e as grandes obras de impacto presentes em seus territórios. Assim, através do PBQ cria-se a Agenda Social Quilombola, como uma estratégia que organiza a pauta nacional das comunidades, como modo de viabilizar de forma mais específicas as suas necessidades emergentes. A Agenda foi lançada em 2007 e teve como ponto inicial um plano quadrienal (2008-2011), na qual se estruturaram políticas mais específicas às comunidades, com ênfase nos setores da saúde (voltadas para o saneamento e infraestrutura) e educação (Arruti, 2009).

Apesar de estas iniciativas buscarem a promoção dos territórios quilombolas, Arruti (2009) apresenta os problemas relativos aos investimentos no interior destes programas, por exemplo, entre 2004 e 2007 investiram-se apenas 32,8% do orçamento. Ao encontro destas faltas de investimento, em 2008 houve uma perda de R$ 15,3 milhões no PBQ. Quanto à regularização fundiária, o Ministério do Desenvolvimento Agrário aplicou apenas 21,75% do orçamento destinado aos processos de regularização, sendo que R$ 6 milhões de reais, que seriam aplicados à elaboração de Relatórios Técnicos de Identificação e Delimitação, ficaram sem ser investidos.

Neste percurso político, de luta pela terra e de garantia aos direitos fundamentais, as comunidades quilombolas deixam de expressar apenas um lugar folclórico, no qual a cultura deve ser preservada, e tornam-se protagonistas políticos que requerem seu território, seu devido reconhecimento e as condições materiais para que seus modos de vida possam seguir curso. Passam a um ativismo que congrega junto a outros movimentos sociais um cenário nacional de luta política na garantia de sua cidadania com os sem-terra, sem-teto, indígenas e movimento negro (Arruti, 2009).

4.4 Luta por reconhecimento: processos políticos na formação da identidade quilombola