Krisehåndteringsperspektivet

De interne spillene som foregikk på russisk side i forkant av og underveis i ”Tsjernigov”-episoden har blitt beskrevet i kaptittel 3.1. Den videre analysen består av hypoteser om hvilke alternative midler Russland kunne ha brukt for å oppnå sine mål i denne situasjonen. Noen av hypotesene kan virke mer eller mindre sannsynlige, men analysens formål er å illustrere de mulige handlingsalternativene russiske beslutningstakere har i det en slik krise oppstår.

3.2.1 Norske intensjoner og kapasiteter.

For å forstå Russlands reaksjon på den norske aksjonen må vi ta utgangspunkt i Russlands tolking av Norges intensjoner og kapasiteter. På russisk side hadde man observert en tendens til strengere å håndheve det norske regimet i Fiskevernsonen. Kan hende har man sett på Norge som en utfordrer som ønsket å føle seg frem til hvor langt man kunne gå før russisk side ville reagere. Slik hadde man fart fram med Island, og samme taktikken kunne også nyttes med Russland.

Norsk kystvakt sitter på betydelige midler i forhold til den russiske Grensevakttjenesten. Mens Kystvakten har en ambisjon om hele tiden å ha 2 fartøyer i Fiskevernsonen, ett av disse med helikopterkapasitet, så har den russiske grensevakttjenesten i Murmansk bare ett fartøy med meget begrenset tilgang på drivstoff.⁴⁹ Rosselkhosnadzor, som er ansvarlig for inspeksjon i internasjonale farvann, har også begrensede midler. I så måte er Norges kapasiteter betydelig større i forhold til daglig kontroll av fiske. Nettopp dette er noe av grunnen til at Russland har godtatt det norskstyrte regimet i Fiskevernsonen de siste 15 årene. Dersom det skulle komme til en militær konfrontasjon vet imidlertid russisk side at de, tross sin begrensede tilgang på

finansiering, disponerer i nærområdet 75-80% av den russiske marinens slagkraft, en militær kapasitet betydelig større enn den norske marinen.⁵⁰

I tillegg har man vurdert hvilke kapasiteter den norske Kystvakten eller Marinen vil ta i bruk for å forsvare sine interesser i Fiskevernsonen. For det første handler dette om trusselen norske militære fartøyer står ovenfor. Det vil være vanskelig for norske myndigheter å forsvare en offensiv operasjon mot en tråler dersom norske interesser ikke er direkte truet. Det vil ikke være nærliggende å tro at norsk side vil nytte alle militære midler for å beskytte sin rett til

jurisdiksjonshåndhevelse. For beskyttelse av nærområdet er den norske Kystvakten betydelig mer skikket enn Nordflåten. Nordflåtens kapasiteter i stor grad rettet mot strategiske oppdrag heller enn å beskytte Russlands nærområde. Når alt kommer til alt dreier sammenligningen av de to sjømaktene seg om mosj’(makt) vs. manjåvernost’(evne til manøver), der russiske

militærstrateger tradisjonelt har tillagt den førstnevnte faktor størst vekt og den norske marinens fordel ligger i den sistnevnte faktor.

49 Den russiske grensevakttjenesten har fått tilført større midler siden de ble en del av FSB i 2003, og grensevakten i Murmansk vil i løpet av 2006 få tilført 3 nye fartøyer.

50 “Northern Fleet to conduct major exercises in 2006” Interfax 16.mai 2006

3.2.2 Russlands alternative handlemåter

Et lands myndigheter disponerer ulike midler når de skal håndtere en krise. Deres politiske inngripen manifesteres på to måter: (1) ved å gi regler og retningslinjer for hvordan visse typer situasjoner skal håndteres dersom de materialiserer seg, eller (2) ved å ta konkrete beslutninger om atferd i den enkelte situasjon. ⁵¹ En kombinasjon av de to vil være det som vanligvis

forekommer. Den norske aksjonen mot ”Tsjernigov” ble gjennomført såpass raskt at russisk side hadde liten tid til å mobilisere en potensiell motreaksjon. Det at reaksjonen kom sent kan også tyde på at de ikke var forberedt på en aksjon fra norsk side.

Når situasjonen engang var oppstått eksisterte flere alternative handlemåter for russiske

myndigheter. For det første ville en situasjon der russisk tilgang på ressurser ble utfordret føre til at landets myndigheter følte de måtte gjøre noe. Russland som aspirerende stormakt kunne ikke observere at norske myndigheter tok for seg i form av myndighetsutøvelse i et disputert område uten å ta til motmæle. Spørsmålet var heller når, enn om en reaksjon skulle komme, og hvilken form denne reaksjonen skulle ta.

Selv om russiske myndigheter ikke hadde en beredskapsplan klar når denne situasjonen oppstod betyr ikke det at en slik potensiell situasjon ikke hadde blitt vurdert. En slik situasjon hadde vært forespeilet av flere i det russiske offentlige rom i forkant av denne hendelsen, da gjerne av de som argumenterte for at Russland måtte svare med den samme, om ikke en mer aggressiv, mynt dersom Norge skulle tøye strikken i Fiskevernsonen.⁵² Disse var å finne blant de som motsatte seg fiskerisamarbeidet med Norge. Mange i den russiske fiskenæringen hadde i lengre tid følt seg trakassert av norsk kystvakt, og mente at man måtte reagere kraftig dersom Norge skulle ta seg friheter i forhold til russiske fiskeres rettigheter. I tillegg vitner den økte russiske aktiviteten i Fiskevernsonen om at russiske myndigheter så dette som et potensielt konfliktområde, der de to lands motstridende interesser kunne bli satt på spissen.

Et militært alternativ kan ha blitt vurdert av russiske myndigheter i det situasjonen oppstod.

Tiden var knapp for å fatte en slik beslutning. Likevel, dersom en militær reaksjon skulle iverksettes, ville det mest naturlige være å ta i bruk Den føderale grensevakttjenesten for å komme den russiske tråleren til unnsetning. Man ville med en slik reaksjon signalisert at man ikke anerkjente Norges rett til å arrestere russiske trålere i Fiskevernsonen. I tillegg ville man demonstrert at Grensevakttjenesten var en pålitelig forsvarer av russiske interesser i

Barentshavet.⁵³ Det eksisterte imidlertid ingen tidligere standard for en slik reaksjon, og hvilken reaksjon som ville komme fra norsk side dersom man ble forsøkt stoppet fra russisk side var uvisst.

I tillegg må man kunne anta at selv om russiske myndigheter anså sitt juridiske ståsted som det rette, er håndhevelsen av dette, på lik linje med den norske håndhevelsen, ikke hugget i stein i

51 Kjølberg, A.: Op.cit. p. 22

52 Smolovskij, A: Op.cit.

53 Selv om det er de sivile kontrollmyndigheter (Rosselkhoznadzor) som har jurisdiksjon til å drive kontroll i internasjonale farvann har FPS (grensevaktstyrkene) også drevet oppsyn i fiskevernsonen ved flere anledninger.

juridiske statutter. Ettersom det er norsk lov som har blitt håndhevet lempelig i sonen i 29 år, ville russisk rett til intervensjon være enda mer uklar enn Norges rett til å sanksjonere tråleren. I vurderingen av bruk av militære midler i denne situasjonen har nødvendigvis også økonomiske argumenter veid tungt. Det var ikke uten grunn at drivstoffdebatten allerede hadde gått en stund, både for bruk av Grensevakttjenestens og Nordflåtens fartøyer, da begges tilgang på midler var begrenset.

Vurderingen russiske myndigheter måtte gjøre er en der nasjonale interesser måtte vurderes opp mot villighet til å eskalere situasjonen. Dersom Russlands myndigheter vurderte interessene som stod på spill til å være nasjonale, og at disse for enhver pris måtte beskyttes, ville det være legitimt å initiere en slik eskalering av situasjonen. Å sende russiske kystvaktfartøyer i møte med norsk kystvakt ville innebære bruk av makt for å få kontroll over den russiske tråleren.

Ettersom norske myndigheter så sin rett i å arrestere tråleren, er det lite sannsynlig at de ville funnet seg i en slik utvikling uten reaksjon. Ikke-bruken av dette middelet fra russisk side kan derved sees som en bevisst unngåelse av eskalering. Russisk side anså ikke interessene i Fiskevernsonen som viktige nok til å rettferdiggjøre bruk av militære maktmidler. Det er ikke uten grunn at russisk myndigheter og fiskere vanligvis finner seg i den norske håndhevelsen i Fiskevernsonen.

Det vil sannsynligvis ha vært enda vanskeligere å argumentere for å bruke Nordflåten til å håndtere situasjonen, selv om man ikke kan utelukke at alternativet har blitt vurdert. Dette ville innebære en enda kraftigere opptrapping enn bruk av kystvaktfartøyer. Å sende et marinefartøy fra den russiske flåten i møte med et norsk kystvaktfartøy ville være en offensiv handling som kunne skapt en forverret krise. En kan tenke seg at Generalstaben eller Nordflåtens stab kan ha støttet slike forslag, da dette ville utvide deres bruksområde i regionen. På den annen side kan det være at både Nordflåten, og også Grensevakten, har vært vare for å trekkes inn i en slik konflikt de ikke ser en ende på. I lys av debatten som har funnet sted om Nordflåtens fremtid i regionen, og finansiering av drivstoff, er det helt tydelig at ingen av de to har råd til en

permanent opptrapping av en konflikt i nord som ville innebære konstant patruljering av Fiskevernsonen. Debatten om hvilke oppdrag Nordflåten i dag er rede til å løse belyser dette punktet.⁵⁴ Den utviklet seg ytterligere i etterkant av ”Tsjernigov”-episoden, da arrestasjonen ble et argument for å bruke militære midler for å beskytte russiske økonomiske interesser i

Barentshavet. Dette argumentet ble sjelden fremført før episoden med ”Tsjernigov” inntraff.

Den motsatte strategien ville for Russland være å ikke foreta seg noe, men å la norsk kystvakt arrestere tråleren. Dette ville innebære aksept for synet at Norge har eksklusiv jurisdisksjonsrett i Fiskevernsonen, et brudd med de tradisjonelle innsigelser russisk side har kommet med.

3.2.3 Russlands valg av strategi

Den moderate middelvei i valget av strategi for russiske myndigheter var de rent diplomatiske sabler, som russiske myndigheter raslet kraftig med som en umiddelbar reaksjon på det

54 Jfr. Solov’ev, V.: Op.cit.

inntrufne. Hovedgrunnen til denne reaksjonen var sannsynligvis nettopp det at det var en ny og mer aggressiv holdning fra norsk side som var uberettiget sett med russiske øyne. Derav meldte også behovet seg for å gjøre noe, og for å unngå eskalering måtte man da ty til diplomatiske midler. Det finnes imidlertid også et bredt spekter av slike, og de som ble valgt hellet mot det

”tyngre diplomatiske artilleri”.⁵⁵ Signaleffekten ved å nytte diplomatiske midler var at man ikke ønsket en eskalering av konflikten, men at man heller ikke ville la sine interesser bli tråkket på av motparten. I grunn er en diplomatisk reaksjon på en militær aksjon det som i

krisehåndteringsteori vil bli karakterisert som en kapitulasjon, altså at man ikke beskytter sine interesser fordi man ikke ønsker den eskalering det vil innebære. I så måte velger den russiske siden med en slik strategi å ”gi seg” i krisen som har oppstått.

I første runde bestod altså den umiddelbare russiske reaksjonen i å vise tilbakeholdenhet på den militære fronten. I tillegg til protestnoten avlyste også Russland et forestående møte i Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjon. Med dette kommuniserte russiske myndigheter at de ikke ville finne seg i slike aksjoner fra Norge, samtidig som de ikke ønsket å eskalere

konflikten.

Den strategien som ble valgt av russiske myndigheter var altså ikke-konfronterende sett i et krisehåndteringsperspektiv. Det var i ord heller enn i handling Russland motsatte seg den norske aksjonen mot tråleren. Gjennom protestnoten, og avlysingen av møtene i de bilaterale foraene, drev russisk side ”face-saving” for at deres reaksjon ikke skulle fremstå som en ren kapitulasjon i møtet med norske myndigheter. Men den russiske reaksjonen endte ikke med dette.

”Tsjernigov” var en ”referansesak” på den bilaterale dagsorden i lang tid i etterkant.

Inspeksjonene gjennomført av russiske offisielle fartøyer ble trappet kraftig opp i Fiskevernsonen, og mot sommeren 2001 var det stadig russiske inspeksjoner i sonen.

Litt over et år senere sendte Nordflåten en ubåtjager på oppdrag i Fiskevernsonen. Oppdraget denne hadde her var noe uklart. Leder for Den statlige fiskerikomitè, Nazdratenko, varslet at nå ville den russiske marine beskytte russiske trålere mot utenlandske fartøyer

(..) Vi har fått nok av at man misbruker russiske fiskere. Jeg regner arresten av ”Tsjernigov”

som svinete. Det er ikke nødvendig å vise muskler, inkludert militære, for våre er større. Hvis dere fortsetter liknende handlinger i møte med våre fiskere, vil det bli gitt ordre om å angripe deres militære fartøyer, og de sjømenn som havner i vannet vil ikke bli reddet.⁵⁶

Det verserte rykter om hvorfor ubåtjageren ”Severomorsk” skulle til Fiskevernsonen. En pressemelding gikk ut til russiske informasjonsbyråer om at marinefartøyet gikk ut på forespørsel fra Den føderale fiskerikomitè.⁵⁷ Pressemeldingen ble imidlertid senere trukket tilbake, og i det ”Severomorsk” gikk ut meldte Nordflåtens stab at dette var en del av en rutinemessing og lenge planlagt øvelse.⁵⁸ Det russiske Utenriksdepartementet avkreftet også at

55 Smirnov, V.: ”Brakon’ery na straszje rossijskikh interesov” Novyje Izvestija 27.04.2001

56 Getmanskij, K.: Op.cit.

57 Ibid.

58www.regunum.ru/news/40316.html

Den føderale fiskerikomitè skulle ha hatt noe å gjøre med jagerens ordre. Mange hevdet 59

imidlertid at ubåtjageren var der nettopp for å passe på russiske trålere, og at toktet var finansiert av Fiskerikomiteen. Ubåtjageren gjennomførte noen inspeksjoner mens den oppholdt seg i Fiskevernsonen, et noe uvanlig oppdrag for den russiske marinen. Kommentatorer la vekt på at dersom det var denne oppgaven ”Severomorsk” var der for å utføre hadde det vært betydelig billigere å sende Grensetjenestens fartøyer, heller enn å måtte sponse drivstoff til den 160 m lange ubåtjageren, en farkost som ikke er særlig godt egnet til å drive fiskeriinspeksjoner.

Egnet eller ikke, jagerens tilstedeværelse gjorde inntrykk på norske myndigheter. En ubåtjager fra den russiske Nordflåten går ikke ut på tokt uten at dette er godkjent høyt oppe i systemet, særlig hvis denne skal på tokt i Fiskevernsonen, som ikke er flåtens primære øvingsområde.

Dette igjen betyr at noen i Generalstaben og sannsynligvis Forsvarsministeriet, kanskje også Presidentadministasjonen, hadde gitt klarsignal for at denne øvelsen kunne finne sted.

Signaleffekten var at ”Tsjernigov” ikke hadde gått i glemmeboken. Dersom russisk

tilstedeværelse i Fiskevernsonen må til for at russiske trålere ikke skal bli anholdt vil det kunne gjennomføres. Hensikten med å sende dette signalet var, i henhold til krisehåndteringsteorien, å forsøke å påvirke den norske kost-nytte-vurderingen. Dersom en fremtidig arrestasjon av et russisk fartøy ville innebære at en 160 m lang ubåtjager ville blitt involvert, ville kost-nytte-vurderingen fortone seg noe annerledes for norske beslutningstakere. Signalet var at Nordflåten stod til disposisjon for å passe på de russiske fiskeres interesser. Deployeringen sendte også et strekt signal til hjemmeopinionen om at man ikke skulle føle seg truet. Dersom det ville føre til at Norge ville bli mindre aggressiv i sin håndhevelse var meldingen mottatt. Imidlertid kan signaleffeken russiske myndigheter oppnådde like godt ha vært at man en gang for alle demonstrerte den dårlige tilstanden både Kystvakten og Nordflåten befant seg i - mer egnede midler enn dette marinefartøyet fantes ikke for å drive fiskerioppsyn.

”Severomorsk” gikk ut på oppdrag over ett år etter oppbringelsen av ”Tsjernigov”. Dette gjorde det mulig for russiske myndigheter å argumentere for at de to episodene ikke hadde noe med hverandre å gjøre. På den annen side er det klart at de ønsket at Norge, som den annen part, skulle se de to hendelsene i sammenheng, for slik å ta hintet om hva som ville kunne skje i fremtiden.

Med bruken av dette middelet endret den russiske strategien seg nokså kraftig. Dette var en reaksjon man hadde hatt tid til å planlegge i lang tid, samtidig som signalet ikke var like

eskalerende som dersom ubåtjageren hadde blitt sendt ut for å ”redde” ”Tsjernigov”. Kan hende var det nettopp derfor man valgte å bruke ubåtjageren fremfor et av Grensevakttjenestens fartøyer – signaleffekten var så mye større. Den russiske marinen kommer sine fiskere til unnsetning sent, men godt. Dette er sannsynligvis det signalet russiske myndigheter ønsket å kommunisere. Likevel er aksjonen med ”Severomorsk” det ultimate symbolet på den russiske militærmakten i nord – for stor og uegnet til slike oppdrag. Nordflåten er en strategisk styrke som er bygget opp for nærvær på alle verdens hav, såkalte ”blue water-operations”, og nærforsvar er denne styrken ikke dimensjonert for.

59 Getmanskij, K.: Op. cit.

I ”Tsjernigov”-saken valgte Russland derved en krass diplomatisk handlemåte i det tråleren ble oppbrakt. Senere ønsket man å signalisere til Norge at Russland ikke ville finne seg i å bli trakassert av norsk kystvakt i nord, ved å sende en ubåtjager til Fiskevernsonen. Se tabell 3.1.

for de mulige russiske handlemåtene under ”Tsjernigov”-krisen.

3.2.4 Hva kan ha påvirket Russlands valg av strategi?

Grunnene til at de radikale aktørene etter hvert vant frem med bruk av et militært fartøy i Fiskevernsonen kan være mange. For det første har det en viss betydning at det var første gang en russisk tråler ble tatt i arrest av norsk kystvakt. Det er naturlig at en kraftig reaksjon kommer når et annet lands myndigheter arresterer ens borgere på jurisdiksjonsgrunnlag man selv ikke anerkjenner.

For det andre må man se hendelsen i lys av det generelle samarbeidsforholdet mellom Norge og Russland på det gitte tidspunkt. Da dette forholdet til en viss grad var nede i en lavkonjunktur, kunne reaksjonen fra russisk side raskt ha vært enda sterkere, særlig dersom beslutningstakerne i Moskva hadde fulgt sin sovjetiske ryggmargsrefleks for null-sum-tenking. Den norske siden kan ikke ha vært sikker på hvordan russiske myndigheter ville reagere på en arrestasjon. Siden det ikke fantes noen presedens for slike situasjoner fra før av, må man ha vært forberedt på det verste. I lys av det som har preget den russiske debatten om politikk i Nordområdene, virker den umiddelbare reaksjonen rimelig tilbakeholden.

Videre er spørsmålet hvorfor militære midler ikke ble benyttet som en umiddelbar reaksjon. De radikale kreftene vant fram i kampen om beslutningstakernes oppmerksomhet om bruken av

”Severomorsk” i 2002, men hvorfor ikke mens krisen utspilte seg i 2001? Grunnene til dette kan være det fredfulle forholdet som preger relasjonene mellom Norge og Russland. Selv om man tidvis observerer en tilbakevending til kald krig-retorikk omkring Nordområdenes strategiske viktighet er det et godt stykke igjen til å ville utfordre nabostaten militært. En annen faktor kan være at det militære budsjettet hadde blitt endret. En tredje forklaring er at Russland i 2001 fremdeles ikke fokuserte på fiskeriressurser som et spørsmål om nasjonal sikkerhet. Debatten om hvorvidt militær doktrine kunne nyttes til å hevde interesser som ble utfordret under

”Tsjernigov”-krisen kom opp i Generalstaben i Moskva i etterkant av hendelsen. Debatten om nasjonal økonomisk sikkerhet og nytting av økonomiske virkemidler i staters utenrikspolitikk har først kommet opp de senere år, og i 2001 hadde den bare så vidt startet i Russland.

Hvorfor valgte man da å bruke militære midler et år etter at krisen fant sted? Reaksjonen som kom i etterkant kan ha vært et resultat av kraftig lobbyvirksomhet fra fiskerindustrien, eller mer direkte lobbyvirksomhet i form av finansiering fra Den statlige fiskerikomiteen.

Pressemeldingen Goskomrybolovstvo utgav i forkant av toktet, før noen andre offentlige organer hadde kommentert saken, tyder på at denne aktøren i det minste har hatt noe med toktet å gjøre.

Som tidligere nevnt kan det russiske forsvarets vanskelige situasjon føre til en privatisering av dets tjenester. Nordflåten har eksempelvis utarbeidet en avtale for samarbeid med den statlige

giganten Gazprom om beskyttelse av oljeinstallasjoner i Barentshavet. ⁶⁰ Dersom noen av disse kanalene kan hjelpe til å fremme en politikk eller hale i land et poeng russiske myndigheter selv ikke kan gå ut med direkte, kan denne kanalen vise seg et meget nyttig verktøy i statens

utenrikspolitikk. Russiske beslutningstakere har muligens ikke så mye imot at norske

myndigheter oppfatter det slik at det er den statlige fiskerikomiteen som har finansiert toktet.

Ved å velge dette tidspunktet unngikk også russiske myndigheter en uheldig eskalering av situasjonen de selv ikke hadde råd til, verken politisk eller økonomisk.

En annen forklaring kan være, som uttalelsene fra Utenriksdepartementet tilsier, at dette faktisk var en planlagt øvelse som Fiskerikomiteen hadde fått nyss i og ønsket å utnytte til det fulle.

Eventuelt kan sistnevnte av en eller annen grunn ha fått tilgang til dem som planla denne øvelsen for å få Nordflåten til å gjennomføre noen inspeksjoner for derved å signalisere nærvær

Eventuelt kan sistnevnte av en eller annen grunn ha fått tilgang til dem som planla denne øvelsen for å få Nordflåten til å gjennomføre noen inspeksjoner for derved å signalisere nærvær

In document 06-03167 (sider 27-35)