A formação dos consórcios envolve um conjunto de etapas que devem ser seguidas e definidas na lei específica de sua criação. Essas etapas estão definidas no Decreto nº 6.017/07.
Inicialmente, para a constituição de um consórcio público, deve haver uma reunião entre os gestores interessados em participar da associação, incluindo os prefeitos, caso o consórcio seja municipal, os governadores, caso tenha os estados ou o Distrito Federal participante do consórcio, e o Presidente da República, caso a União figure também como consorciada. Esta equipe de autoridades formará a Assembleia Geral.
De acordo com Batista et al. (2011a), neste primeiro momento, há um debate entre os interessados, em que serão discutidos os problemas comuns a estes entes, bem como serão avaliados os recursos técnicos, financeiros e humanos que podem ser mobilizados para a causa.
É nesta etapa que se realiza um levantamento dos pontos fracos existentes e dos ativos disponíveis na região. “Trata-se de inventariar o que existe em termos de estudos parciais e locais sobre os problemas, as iniciativas em curso que podem e necessitam serem potencializados.” (CALDERAN, 2013, p. 130)
O resultado desta articulação será um documento contendo informações sobre o problema a ser enfrentado, que será objeto do consórcio, e todas as suas dimensões, denominado de Protocolo de Intenções, instrumento inicial da constituição de um consórcio. Considerado um dos principais, é por meio deste documento que são estabelecidas as
condições para o funcionamento da entidade. O conteúdo mínimo deve obedecer ao que está previsto na Lei nº 11.107/05 e, consequentemente, no Decreto que a regulamenta (CEARÁ, 2009.
O artigo 5º do Decreto nº 6.017/07 impõe alguns requisitos mínimos que devem conter nas cláusulas do Protocolo de Intenções, que, se não cumpridas, o documento perde a sua validade.
Art. 5º O protocolo de intenções, sob pena de nulidade, deverá conter, no mínimo, cláusulas que estabeleçam:
I - a denominação, as finalidades, o prazo de duração e a sede do consórcio público ,admitindo-se a fixação de prazo indeterminado e a previsão de alteração da sede mediante decisão da Assembleia Geral; e
II - a identificação de cada um dos entes da Federação que podem vir a integrar o consórcio público, podendo indicar prazo para que subscrevam o protocolo de intenções;
III - a indicação da área de atuação do consórcio público;
IV - a previsão de que o consórcio público é associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou pessoa jurídica de direito privado;
V - os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio público a representar os entes da Federação consorciados perante outras esferas de Governo; VI - as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, inclusive para a elaboração, aprovação e modificação dos estatutos do consórcio público;
VII - a previsão de que a assembleia geral é a instância máxima do consórcio público e o número de votos para as suas deliberações;
VIII - a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal do consórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federação consorciado;
IX - o número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados do consórcio público;
X - os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
XI - as condições para que o consórcio público celebre contrato de gestão, nos termos da Lei nº 9.649, de 1998, ou termo de parceria, na forma da Lei nº 9.790, de 1999;
XII - a autorização para a gestão associada de serviço público, explicitando: a) competências cuja execução será transferida ao consórcio público;
b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área em que serão prestados; c) a autorização para licitar e contratar concessão, permissão ou autorizar a prestação dos serviços;
d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de nele figurar como contratante o consórcio público; e
e) os critérios técnicos de cálculo do valor das tarifas e de outros preços públicos, bem como os critérios gerais a serem observados em seu reajuste ou revisão; XIII - o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplentes com as suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio público. (BRASIL, 2007)
Cumpridas todas as exigências do Art. 5º, o Protocolo deve ser subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos entes consorciados, para então ser divulgado para que a população tenha conhecimento, cumprindo o princípio da publicidade.
A próxima etapa é a Ratificação do Protocolo de Intenções. Realizado pelo Poder Legislativo de cada ente consorciado, por meio de lei, o referido documento passa pelo processo de aprovação. Concluído esta fase, o protocolo converte-se em Contrato de Constituição do Consórcio Público.
Batista et al. (2011a) ressalta que, caso previsto especificamente em Lei Orgânica, o consórcio público pode ser constituído sem que seja necessária a ratificação de todos os entes que assinaram o protocolo, necessitando apenas da maioria. Ribeiro (2007) esclarece que essa cláusula é importante para evitar que, pelo fato de um só ente não conseguir ratificar o seu protocolo de intenções, venha a prejudicar os demais.
Passadas as etapas acima, é realizada uma nova convocação da Assembleia Geral para certificar a conformidade da ratificação do Protocolo de Intenções e declarar a constituição do consórcio público. Em seguida, será elaborado o estatuto que irá reger todas as cláusulas necessárias para o funcionamento do consórcio, explicitando os direitos e as obrigações entre as partes envolvidas.
Após aprovação do estatuto, para confirmar que os compromissos e diretrizes assumidas serão mantidos, este deverá ser novamente publicado por cada ente, em imprensa oficial e outros meios de comunicação, para produção de seus efeitos.
Batista et al. (2011a) ressalta que o conjunto de todos os documentos produzidos durante o processo de constituição do consórcio deverá tramitar pelos órgãos públicos responsáveis pelo registro da nova entidade junto ao Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), para então o consórcio passar a existir “de direito”.
Materializada a existência do consórcio, os entes-membros deverão prever a destinação dos recursos nos seus instrumentos de gestão orçamentária, a saber: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA); e no Plano de Contas. Sendo esta a última etapa da formação de um consórcio, a entidade está apta para dar início às suas atividades.