Quando se trata do estudo voltado à formulação de leis que possam ter fundamento na proteção do meio ambiente, uma das questões mais sensíveis que vem à tona é saber quais os limites do Estado para tal mister. Essa preocupação é de grande importância, visto que
conhecer essas limitações ajuda a evitar que, a pretexto de preservação ambiental, o que se tenha seja a mera criação de novo tributo, imbuído de finalidade puramente arrecadatória, sem que haja, de fato, qualquer benefício ao meio ambiente.
Conforme estudado anteriormente, a Constituição Federal brasileira tratou de delimitar um vínculo deveras estreito no que diz respeito à atuação estatal e a proteção do meio ambiente. O dever do Estado quanto à proteção ambiental, conforme insculpido no art. 225, espraia-se por todo o corpo da Constituição, consistindo parte desse dever na obrigação de observar a questão ambiental em suas próprias políticas públicas, bem como controlar a ação originada por particulares que possam efetiva ou potencialmente agredir o meio ambiente.
É nesse sentido que estão presentes nos artigos 23, III, VI e VII, e 24, I, VI, VII e VIII da Carta Federativa, as normas que estabelecem as competências material e formal quanto à preservação do meio ambiente. Nos termos dos referidos dispositivos, a competência material ambiental, voltada ao campo da ação, da tomada de medidas concretas, do estabelecimento de políticas públicas, é comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, ao passo em que a competência para legislar sobre matérias relativas à proteção do meio ambiente, conservação da natureza, defesa do solo, proteção ao patrimônio paisagístico e responsabilidade por dano ao meio ambiente é concorrente entre os referidos entes, estando a União incumbida de estabelecer normas gerais, enquanto Estados e Municípios devem atuar de forma suplementar e residual, respectivamente108.
Acontece que, tratando-se de tributação direcionada ao meio ambiente, além da necessária observância das referidas normas constitucionais que tratam da competência legislativa concorrente e material comum a que concorrem todos os entes federados, torna-se igualmente fundamental que a observância dessas regras ocorra concomitantemente à das normas de competência tributária109 incrustadas nos artigos 153 a 156 da Constituição Federal.
Dentre toda a celeuma que o uso de tributos com fins ambientais pode gerar, uma questão parece ressoar mais alta que as outras entre os tributaristas: quais são os exatos limites
108 Nesse sentido, merece análise a norma de competência legislativa disposta no art. 24 na Constituição Federal,
a qual estabelece a competência concorrente entre a União, os Estados, o Distrito Federal e o Município para estatuir normas sobre direito econômico, produção e consumo e proteção do meio ambiente, verificando-se dessa forma a existência da primeira limitação a essa competência, o respeito à competência concorrente. - BONFIM, Diego. Tributação e Livre Concorrência. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 133.
109 A competência tributária pode ser definida como "uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de
que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos.” - CARVALHO, Paulo de Barros, op. cit., p. 218.
que norteiam a atuação estatal, quando em sua atividade legislativa o ente político estiver produzindo normas com fulcro na preservação do meio ambiente?
É certo que o exercício da atividade legislativa em matéria tributária não pode esquivar-se do cumprimento de todos os aspectos constitucionais a ela afeitos, tendo em vista os princípios e limites perpetrados no corpo da Carta Federativa. Logo, um aspecto resta evidente: a atividade legislativa em matéria tributária exercida com finalidade de preservação ambiental deve estar em estrita consonância às disposições da própria Constituição Federal especificamente no que concerne à autorização para legislar em matéria ambiental.
Sobre o assunto, Luis Eduardo Schoueri afirma que, em função do que dispõe o nosso sistema constitucional acerca das regras gerais de competências, o emprego de normas tributárias em matéria ambiental somente será possível mediante a confirmação da confluência da competência tributária, com as competências referentes à tutela do meio ambiente110.
Em outros termos, é possível asseverar que as competências tributárias serão exercidas dentro dos próprios contornos para legislar em matéria ambiental, ou seja, somente é permissível incluir na esfera da chamada tributação ambientalmente orientada as normas que sobressaiam da interação de ambas as modalidades de competência, ou, em outras palavras, as normas tributárias de fins ecológicos devem obrigatoriamente ser produzidas cotejando as competências constitucionais tributárias e as constitucionais ambientais. E, ainda, sempre observando a imprescindível presença dos reflexos do motivo constitucional na estrutura da regra-matriz do tributo, excluída a possibilidade da utilização de tributos como sanção para atividades poluidoras, ou que os mesmos elejam ditas atividades como hipótese de incidência, dado que tributo não é pena111.
Neste ponto, é necessário tecer algumas considerações sobre o que seja a regra-matriz de incidência tributária a que a doutrina se refere. A regra-matriz pode ser entendida como uma norma jurídica geral e abstrata que descreve uma hipótese, à qual, acaso verificada a ocorrência do fato nela descrito, atribuí-se um consequente. Sua estrutura se assemelha à das normas jurídicas em geral, sendo dividida em hipótese de incidência, também denominada de descritor, e o consequente, também chamado de mandamento ou prescritor.
110 SCHOUERI. Luis Eduardo. Normas Tributárias Indutoras em Matéria Ambiental. In: TORRES, Heleno
Taveira (Org.). Direito Tributário Ambiental, op. cit., p. 236-237.
111 FERRAZ, Roberto. Tributação Ambientalmente Orientada e as Espécies Tributárias no Brasil. In: TORRES,
A fenomenologia da incidência tributária caracteriza-se pelo efeito de jurisdicizar o fato descrito no antecedente da norma jurídica. Assim, constatada a ocorrência fática da hipótese tributária, a norma incide. A respeito do assunto, o professor Paulo de Barros Carvalho leciona que a norma tributária, em sentido estrito é a que define a incidência fiscal. Sua construção é obra do cientista do Direito e se apresenta, de final, com a compostura própria dos juízos hipotético-condicionais. Haverá uma hipótese, suposto ou antecedente, a que se conjuga um mandamento, uma consequência ou estatuição112.
Retomando a discussão acerca das competências tributárias e ambiental, pode-se afirmar que, apesar de enfrentar uma dupla conformação de suas disposições a regras de competência, estando harmonizadas as competências constitucionais sobre o exercício da atividade legislativa em matéria tributária, juntamente às de regramento ambiental, é plenamente possível fundamentar a criação de tributos ambientalmente orientados113.
Importante anotar que não proceder ao entendimento da tributação ambiental nos termos acima delimitados, além de resultar na inconstitucionalidade das normas tributárias ecológicas, conduz a um problema de ordem prática, visto que propicia indevida abertura para que o poder de tributar exercido pelo legislativo seja utilizado de forma indevida, sob falso pretexto de preservação ambiental, com o único intuito de ampliar a carga tributária imposta aos cidadãos. Tal retrato é perfeitamente plausível, mormente no Brasil, onde a moralidade daqueles que exercem cargos políticos é costumeiramente tão afetada.
Em relação ao assunto, Roberto Ferraz defende que em matéria de tributação ambientalmente orientada, há quem confunda tributo com punição, quem propugne tributos orientados que esbarrariam em impeditivos constitucionais e, até mesmo, quem apresente tributos, lançados com finalidade puramente arrecadatória e sem qualquer orientação ambiental efetiva, como um grande esforço e exemplo na preservação do meio ambiente114.
Assim, com vistas a evitar as impropriedades supraesposadas, incumbe ao legislador verificar se o tributo que pretende criar enquadra-se nos motivos que a Constituição Federal prevê como critérios prévios de instituição, em termos materiais, da espécie. Tal providência é essencial, tendo em vista que é por meio dela que se poderá averiguar a possibilidade da combinação da competência tributária com a ambiental, visando à criação e aplicação de tributos que tenham imediata interferência no meio ambiente.
112 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 235. 113 TORRES, Heleno Taveira (org.). Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 99.
114 FERRAZ, Roberto. Tributação Ambientalmente Orientada e as Espécies Tributárias no Brasil. In: TORRES,
3.3.3 Os princípios constitucionais tributários como limitação e direcionamento da