Produksjonen av offentlige tjenester er vanskelige eller kostbare å observere og måle. Dette gjelder i aller høyeste grad også i Forsvaret (Hanson 2016, 2019a; b). Det er for eksempel langt vanskeligere å observere og måle innsatsen en sykepleier utfører enn en aksjemegler.15 Mens kursutviklingen på porteføljen til en aksjemegler er en meningsfull kvalitet ved meglerens arbeid, er det vanskelig å måle hva som er en god nok behandling sykepleieren utfører. I tillegg har offentlig sektor mange formål sammenlignet med private selskaper, som i hovedsak bryr seg om
15 Det er dog vanskelig også å måle innsatsen i mange yrker med prestasjonsbasert lønn. Her bruker man ofte resultater som proxy for innsats. Det er ofte et element av usikkerhet i hvordan ansatte transformerer innsats til resultater. For eksempel kan en konsulent eller aksjemegler jobbe veldig hardt og med god kvalitet uten at dette leder til bedre resultater. Denne usikkerheten kan bidra til moralsk risiko (moral hazard), der den ansatte ikke legger ned maksimal innsats, fordi den ansatte har aversjon mot risiko. Allikevel viser realitetene at mange yrker i privat næringsliv der kravene til innsats er høye benytter prestasjonsbasert lønn (jmf. advokat-, finans- eller konsulentbransjen).
FFI-RAPPORT 21/01298 21
profitten. Det er derfor langt mer krevende å utforme prestasjonsbaserte lønnssystemer for tjenesteproduksjon i offentlig sektor. Kontraktslitteraturen i samfunnsøkonomi anbefaler fravær av prestasjonsbasert lønn eller kun svak grad av insentivstruktur i slike tilfeller.
Prendergast (2007; 2008; 2015) har gått langt i å forsvare fraværet av monetære insentiver i offentlig sektor. I stedet argumenterer han for at mange ansatte i offentlig sektor i stor grad er motivert av profesjonalisme, hvor det er viktig for den ansatte både å utføre et godt arbeid for sine brukere og å gjøre en god jobb i åsyn av sine arbeidskollegaer fra samme profesjon. Han viser videre at respons fra brukere (pasienter, velferdsytelsesmottagere, skattebetalere, osv.) er et viktig signal for offentlige ansatte. Forsvaret har ingen slik mekanisme, siden det ikke finnes direkte brukere av det som produseres i en operativ avdeling i Forsvaret. Alle innbyggerne i Norge nyter godt av effekten av produsert operativ evne (fred, sikkerhet, suverenitetshåndhevelse, osv.), men ingen er brukere av en operativ avdeling i direkte forstand.16 Det gjør at Forsvaret, i enda større grad enn annen offentlig virksomhet, vil ha store utfordringer med å innføre prestasjonsbasert lønn i den spisse enden av produksjonsstrukturen. Store deler av produksjonen i Forsvarets avdelinger er imidlertid knyttet til tjenester som ligner mer produksjon i sivil sektor eller andre deler av offentlig sektor. Det inkluderer blant annet store deler av logistikken, vedlikehold av materiell, HR- og regnskapsfunksjoner og andre saksbehandlingsfunksjoner felles for offentlig sektor. Selv om produksjonen enklere lar seg måle på disse områdene, er det fortsatt krevende med måling av innsats på individnivå.
I privat næringsliv er prestasjonsbasert lønn mer utbredt (se f.eks. Lazear og Shaw 2007; Lemieux, MacLeod, og Parent 2007). Men hvilke avveininger ligger til grunn i utformingen av slike ordninger? Dette er et stort tema i samfunnsøkonomi- og ledelseslitteraturen. Den viktigste forutsetningen for prestasjonsbasert lønn er at innsats kan observeres. Det gir blant annet føringer for hvordan arbeidsoppgaver bør sorteres innad i en virksomhet, slik at det ikke oppstår situasjoner hvor noen må legge ned innsats uten å bli sett og betalt for det (Baker 1992; Baker et al. 1988; Holmström 1982; Holmström and Milgrom 1991).
Fordeling av arbeidsoppgaver bør derfor gjøres med bakgrunn i kostnaden ved å måle og belønne prestasjoner. Hvis kostnaden for å observere innsats og resultater til ulike arbeidsoppgaver varierer på samme arbeidsplass, burde arbeidsgiver splitte opp ansvaret for arbeidsoppgavene. De oppgavene som er lette å observere burde bli tatt hånd om av en gruppe, mens en annen gruppe da må ta seg av de oppgavene som er vanskeligere og mer kostbare å observere. Grunnen er at hvis samme person utfører begge typer arbeid, vil det være rikelig med insentiver til å utføre de oppgavene som lett kan måles på bekostning av oppgavene som er vanskeligere å måle (Holmström and Milgrom 1991). Litteraturen konkluderer med en anbefaling om prestasjonsbasert lønn for de som arbeider med oppgaver det er lett og/eller lite ressurskrevende å observere, og ordinær lønn for ansatte med oppgaver som er vanskelige og/eller kostbare å observere.
16 Se Førsund (2017) og Hanson (2019a) for en nærmere diskusjon av hvilke konsekvenser som følger når produksjonen i Forsvarets avdelinger ikke observeres eller etterspørres direkte av befolkningen.
22 FFI-RAPPORT 21/01298
Prestasjonsbasert lønn kan også gi uheldige insentiver med tilhørende utilsiktede konsekvenser.
Skjev risikodeling kan oppstå dersom den prestasjonsbaserte lønnen gir insentiver for de ansatte til å flytte uforholdsmessig høy risiko over på arbeidsgiver, eller til å levere dårligere kvalitet (Lazear 2000). Det første er for eksempel et problem hvis utlånere i banker får bonus per lån;
dette insentiverer långivning til kunder som ikke burde fått lån. Samtidig kan lavere kvalitet oppstå hvis den ansatte kun blir målt på kvantitet.
Når det gjelder retensjonsbonus i Forvaret unngås imidlertid mange av utfordringene knyttet til tradisjonell bonus. Dette gjelder spesielt muligheten til å observere adferden, fordi retensjon er direkte observerbart. Det er likevel knyttet en betydelig kostnad til det å innhente nødvendig informasjon for å utforme en kostnadseffektiv retensjonsbonus. Mens det kan observeres om personellet slutter eller ikke, er det imidlertid krevende å observere hvor lav en bonus (og dermed total inntekt) kan settes uten at et individ slutter.17
2.3.4 Seleksjonseffekt
Prestasjonsbasert lønn kan også gi en gunstig effekt gjennom seleksjon. Personer som er flinke til den observerbare arbeidsoppgaven, eller blir sterkt motivert av monetære insentiver, vil søke seg til stillinger der det er prestasjonsbasert lønn og enkelt for arbeidsgiver å observere innsatsen.
Empiriske studier støtter disse teoretiske funnene. Lazear (2000) studerer et firma som endrer lønnsordningen fra ordinær lønn til prestasjonsbasert lønn (akkordlønn) og finner 44 prosent økning i produktiviteten. Han tilskriver halvparten av økningen til økt innsats blant eksisterende arbeidsstyrke og den andre halvparten til seleksjon, ved at firmaet tiltrekker seg folk med mer talent eller høyere innsats enn gjennomsnittspersonen. Asch (1990) viser også at rekrutteringspersonell i det amerikanske sjøforsvaret responderer på insentiver i form av akkordlønn og premiering for høye rekrutteringsrater. Freeman og Kleiner (2005) finner at produktiviteten går ned når bedriften fjerner prestasjonsbasert lønn, men resultatene deres viser samtidig at profitten øker. Som nevnt kan prestasjonsbasert lønn altså ha en negativ effekt på andre faktorer ved arbeidet, slik som kvalitet.
De gunstige seleksjonseffektene ved prestasjonsbasert lønn kan også utnyttes i Forsvaret, selv når det ikke er mulig å observere personellets produktivitet og intensjon om å bli værende før de ansettes, eller innsatsen etter at de er ansatt. Ved å utforme bonusordninger som er tiltalende kun for personell med bestemte egenskaper, kan Forsvaret sikre seg at riktig personell rekrutteres og fortsetter, samtidig som kostnaden ved å identifisere dette personellet og tilby dem egne kon-trakter unngås. Et eksempel kan være å utbetale bonus i form av utstyr eller opplæring som gjør at personellet løser arbeidsoppgavene sine bedre. En slik bonus vil være mest attraktiv for personell som ønsker å legge ned høy innsats, og vil føre til at Forsvaret beholder en relativt større andel av denne type personell. Bonus knyttet til indre motivasjonsfaktorer er nærmere beskrevet i kapittel 5.2. Videre vil bonus etter lang tjeneste tiltrekke seg personell som har planer om å bli værende relativt lenge i organisasjonen.
17 Den inntekten som er nødvendig for at personellet skal fortsette, kalles gjerne reservasjonslønn. Vi omtaler gjerne denne lønnen som privat informasjon tilhørende det enkelte individ. Det kan imidlertid være mulig å estimere reservasjonslønn for grupper av personell.
FFI-RAPPORT 21/01298 23
Selv om nødvendige forutsetninger for bruk av «bonus» i tradisjonell økonomisk forstand ikke er tilstede i Forsvaret, betyr det ikke at fordelene knyttet til å belønne en gitt adferd ikke bør utforskes nærmere. Tvert imot bør områder med observerbar adferd lanseres som kandidater for egne bonusordninger, med den hensikt å vri adferd i ønsket retning. Erfaringer med bonus fra andre lands militære organisasjoner, vil være en inspirasjonskilde i denne sammenheng.