No âmbito da aplicação, as políticas públicas tem sua constituição e existência explicada por um ciclo composto de cinco estágios: montagem da agenda, formulação da política, tomada de decisão, implementação e, por fim, a avaliação (HOWLET; RAMESH; PERL, 2009).
É importante salientar, como faz Secchi (2010), que os limites entre os estágios não são claros. Eles, por vezes, não ocorrem em sequencia, são realizados em outra ordem, ou ainda alguns estágios são omitidos. Considerando estes estágios, conforme definido como objetivo específico desse trabalho, apresenta-se a seguir uma descrição da trajetória do ciclo do PAA.
Essa trajetória será considerada como um pano de fundo, permitindo que algumas considerações relevantes para este estudo sejam feitas.
3.2.1 O ciclo de política pública do PAA
A formação da agenda refere-se à maneira como o problema público chega e passa a ser identificado pelo governo. Esta identificação não é algo mecânico, de modo que um problema apareça e imediatamente seja formulada uma solução. De fato, o problema existe e persiste, muitas vezes por anos e séculos, e só depois alguma atenção especial é dada a ele.
No caso do PAA, pode-se dizer que alguns problemas que o programa pretende responder, como a questão fundiária e de distribuição das terras para produção agrícola no Brasil, são problemas que persistem desde o século XIX. Já em 1850 eram discutidas as leis de terras no Brasil (CORRÊA, 2008). A própria existência do Movimento Sem Terra há mais de três décadas demonstra que o problema não é atual. A agricultura familiar também é reconhecida como grupo social e produtivo fundamental na produção de alimentos no Brasil já no final da década de 1990, como bem ressalta Andion (2007).
A formação da agenda, contudo, ocorre justamente, quando esse problema latente na sociedade desperta a atenção dos governos e passa a ser uma prioridade na atuação deles. Nesse sentido, o PAA passa a ser prioridade na agenda do governo Lula pela via do combate à miséria e à insegurança alimentar, conforme indícios neste discurso do presidente e comprovados pelos dados dos montantes de investimentos feitos no PAA entre os anos de 2003 e 2011 (Tabela 2), os quais seguem abaixo:
Dizia-se, entre outras coisas, que a insegurança
alimentar era uma questão menor do
desenvolvimento. Que não era preciso transformá- la em agenda de Estado. Tampouco seria certo ampliar recursos orçamentários para esse fim. Bastaria seguir a mecânica de mercado e as coisas se ajustariam espontaneamente na vida dos brasileiros mais pobres. [...] Nós entendemos que o processo de desenvolvimento não se faz assim. Não se terceiriza assim o destino de um povo. A desigualdade não pode ser tratada como uma opção consciente dos excluídos. Nem a fome, como atributo voluntário dos famintos (BRASIL, 2006, p. 3).
Tabela 2 – Recursos investidos pelo governo federal no PAA de 2003 a 2011
Ano Total de investimentos federais no programa em R$ 2003 81.541.207 2004 107.185.826 2005 112.791.660 2006 200.954.580 2007 228.352.967 2008 272.490.388 2009 363.381.941 2010 379.735.466 2011 451.036.204 Fonte: CONAB, 2012.
Incluído na agenda estatal, a questão passa para a formulação da política ou, como afirma Secchi (2010), para a análise das alternativas. Face à questão deve-se refletir sobre quais as alternativas e meios existentes para enfrentá-la (HOWLET; RAMESH; PERL, 2009).
A preocupação do governo Lula era a extinção da fome e da insegurança alimentar. Várias alternativas foram implantadas para resolver este problema, tais como a ampliação do programa bolsa família, a distribuição de cestas básicas, a criação de restaurantes públicos, entre outras.
A partir da análise das alternativas disponíveis, a decisão política foi tomada, concluindo com isso o terceiro estágio do ciclo de políticas públicas previsto por Howlet, Ramesh e Perl (2009). O governo decide, então, aliar a solução do combate à fome à questão fundiária, já histórica. Pretende-se então atuar em duas frentes: (1) promover soluções à insegurança alimentar e à existência de pequenas propriedades fundiárias, com pequena produção, que por vezes é irregular ou sazonal; e (2) resolver também a permanência do pequeno agricultor no campo, ampliando os mercados aos produtos da agricultura familiar e a própria renda dos agricultores (BRASIL, 2003).
Conclui-se, portanto, que apenas no terceiro estágio do ciclo de políticas públicas, quando os agricultores familiares foram pensados como os fornecedores dos alimentos, o PAA passou a incluir os atores principais desta pesquisa, quais sejam, os agricultores familiares organizados.
O momento seguinte é o de implementação da política pública que está decidida, baseada nas alternativas disponíveis. É hora de colocar a decisão em prática. Um momento crucial, pois é quando são necessários fundos, editar regras, leis, orientações, e designar funcionários e servidores. Como observam Howlet, Ramesh e Perl (2009), é uma etapa que depende muito das pessoas capazes de gerenciar as ações.
Para a implementação do PAA se definiu um grupo gestor, capaz de decidir sobre as diretrizes do programa. Este grupo gestor foi composto por representantes de seis ministérios: do Desenvolvimento Social (MDS), do Desenvolvimento Agrário (MDA), da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), por meio da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), da Fazenda (MF) e da Educação (MEC).
Percebe-se então que a implementação da política foi feita a partir de uma concepção intersetorial que não estava prevista na sua formulação. Além do grupo gestor, as entidades de assistência técnica dos estados da federação (como a EPAGRI, em Santa Catarina) e dos municípios, (como as cooperativas e associações de produtores), além das entidades de assistência social beneficiárias do Programa, foram desenvolvidas com o processo de implementação do PAA em cada região. Observa-se na implementação uma tentativa de aliar integração horizontal (entre os Ministérios) e vertical (entre os níveis de governo e suas instituições).
A última etapa do ciclo da política pública é a avaliação. Ela determina o sucesso ou insucesso da política e pode levá-la por três caminhos: manutenção, extinção ou melhorias, segundo Howlet, Ramesh e Perl (2009) e Secchi (2010). Advertem os mesmo autores, entretanto, que é sempre muito difícil definir o sucesso, e a avaliação das políticas é sempre desafiadora por essa dificuldade de determinação clara. Portanto a política deve ser minuciosamente avaliada, sempre focada e contextualizada, com indicadores bem elaborados e com a participação bastante ampla dos beneficiários e dos responsáveis pela elaboração e implementação da política pública.
Outro ponto bastante relevante na avaliação das políticas públicas é levantado por Pressmann e Wildalsky (1973). Segundo os autores, as políticas públicas não podem ser prematuramente avaliadas, sob o risco de serem mal avaliadas e extintas sem que tenham a possibilidade de surtir os efeitos desejados. Para esses pesquisadores, a só deve ser avaliada após dez anos de funcionamento. O PAA teve seu início em 2003. E 2013 completa seu primeiro decênio, sendo portanto um programa suficientemente maduro para uma avaliação.
É justamente neste último estágio, a avaliação da política pública, implementada inicialmente há dez anos, que esta dissertação se insere. O estudo realizado avalia o PAA em aspectos que diretamente afetam os produtores, sobretudo os agricultores familiares, organizados em forma de empreendimentos cooperativos no estado de Santa Catarina. Com esse intuito aborda-se mais detalhadamente a questão da avaliação de políticas e programas públicos.
Em 2005 pesquisadores do IPEA efetuaram uma avaliação do PAA em sua fase de implantação, com o intuito de confrontar os objetivos do programa com as ações efetivamente implementadas. O estudo à época concluiu que deveriam ser feitos ajustes para que as estratégias de fomento produtivo da agricultura familiar fossem conjugadas com a assistência alimentar às populações em situação de risco (DELGADO; CONCEIÇÃO; OLIVEIRA, 2005). Ou seja, procedeu-se a avaliação da implementação do Programa, com foco exclusivo na política pública e nos seus gestores, desconsiderando a situação das cooperativas atendidas.
A avaliação apresentada por esta dissertação possui outro objetivo: ela pretende avaliar os resultados obtidos pelo PAA após seus primeiro decênio, e tem como unidade fundamental de análise as cooperativas beneficiadas pelo programa, buscando revelar os resultados práticos do PAA.
3.3 AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E POLÍTICAS PÚBLICOS