Em síntese, a evolução do urbanismo em uma megalópolis como São Paulo envolve o aproveitamento da experiência do passado no desenvolvimento de projetos e na reparação dos erros por meio de reconstruções e reordenamentos adequados, com o esforço combinado de competências especializadas.
O início do emprego do urbanismo em São Paulo remonta ao final do século XIX. A origem e conexões entre as intervenções urbanísticas havidas em São Paulo compreendem os seguintes períodos principais:
a) o período pioneiro (1890 – 1930); b) o período modernizador (1930 – 65); c) o período tecnocrático (1965 – 88);
d) o período de planejamento flexível (depois de 1988).
No período pioneiro a legislação urbanística pontual reproduz o padrão estético das primeiras leis de zoneamento européias com parques, áreas verdes e a limitação da altura dos edifícios em relação à largura das ruas.
O período modernizador da cidade industrial realiza os arranha-céus nos moldes da América do Norte. Quando, em 1929, Prestes Maia e Ulhoa Cintra elaboram o Plano de
Avenidas66 que remodela a cidade para o desenvolvimento industrial e a circulação do automóvel, é promulgado o Código Artur Sabóia que direciona a ação normativa municipal. A classe dominante já se situa no setor de sudoeste enquanto as habitações operárias ocupam as áreas do leste, junto das industrias. O prefeito Fabio Prado inicia a construção do novo viaduto do Chá e dos túneis da avenida 9 de Julho, implantando o sistema viário de ligações centro – bairros de autoria de Prestes Maia, que em 1937 assume a Prefeitura da cidade.
O período tecnocrático corresponde a superpopulação da cidade. O espírito estético da Arquitetura e a racionalidade da Engenharia passam a dispor de equipes multidisciplinares constituídas por sociólogos, economistas, geógrafos, associando o planejamento urbano à tecnocracia para legitimar as determinações do Estado.
No período de flexibilização do planejamento urbano, novos conceitos de projeto são implantados com a globalização dos mercados financeiros e imobiliários, e o urbanismo ganha dimensão internacional. A população de baixa renda permanece sub-atendida, ocupando as favelas e cortiços espalhados pela cidade e densificando a periferia, enquanto a classe média e alta busca sua segurança em condomínios fechados e shopping centers.
Período Pioneiro (1890 – 30)
No início do século XX, as normas vigentes estão mais voltadas às condições de estética e higiene das edificações do que no direcionamento do crescimento urbano,
estabelecendo tão somente diretrizes para a localização de algumas atividades, sem o devido controle sobre o sistema viário. Somente em 1913 a Prefeitura passa a exigir a aprovação dos arruamentos67.
Nos primórdios do zoneamento, quando as principais atividades econômicas em São Paulo são o comércio e a exportação, o diretor de obras Vítor Freire agrada as classes dominantes sob a influência européia ao convidar o arquiteto francês Bouvard para planejar os vales do Anhangabaú e do Carmo (VILLAÇA, F, 2001 :197).
Nas primeiras décadas do século os planos urbanos refletem as condições de liderança das elites, executando obras nas partes da cidade que ocupam, atendendo aos interesses imobiliários. Bairros de alto padrão (zoning), segundo o modelo das cidades jardim, são
criados pela “São Paulo Improvements Co”.68 para o Jardim América. A Prefeitura em 1923 passa a exigir dos arruamentos a obrigatoriedade de doação de
espaços para o sistema viário e áreas verdes 69.
Nos anos de 1920 e 1930 ainda prevalecem entre os urbanistas paulistanos as referências
européias, destacadamente os trabalhos de Hénard, Stubben e Camillo Sitte. As idéias e as práticas de urbanismo que também se desenvolveram nos Estados Unidos
na década de 1920 passaram, em meados do século XX, a ser o modelo seguido em São Paulo. Quanto a esses estudos, deve ser enfatizado o desinteresse pelas questões sociais nas práticas de planejamento e o papel assumido durante muito tempo pelo zoneamento,
67 Lei 1.666/13 para aprovação dos arruamentos.
68 São Paulo Improvements Co - projeto de Raymond Unwin e Barry Parker para o Jardim América. 69Lei no.2.6111/23 Nos arruamentos a obrigatoriedade de doação de espaços para áreas verdes e sistema viário.
como protetor das áreas mais valorizadas a serviço dos interesses imobiliários (FELDMAN, 2005 : 27).
Período Modernizador (1930 – 65)
O zoneamento se manteve como principal instrumento de planejamento em São Paulo com o formato específico assumido pela legislação que Edward Basset aplicava em Nova Iorque. Ele é definido como abrangente ao conjunto da cidade, dividindo o território urbano em zonas com diferentes parâmetros urbanísticos.
Anhaia Mello, desde 1929, propõe a retração no crescimento e o atendimento de aspectos técnicos do zoneamento, enquanto Prestes Maia defende o ajuste da metrópole às exigências da sociedade moderna, explorando as potencialidades por meio de novas obras viárias, para melhorar a eficiência na ciculação urbana. As obras propostas pelo Plano de Avenidas de 1930, apresentadas esquematicamente na Foto 3, se concretizam com os prefeitos Fabio Prado e Prestes Maia demolindo prédios, abrindo ruas, alargando dezenas
de avenidas, ampliando o Centro e suas ligações para bairros distantes. Em 1934, com a criação de zonas estritamente residenciais unifamiliares70, tem inicio o
processo de zoneamento no município, praticado de forma sistemática, como técnica de administração e função de governo.
No período entre 1935 e 1947 são implantadas transformações de caráter estrutural no centro urbano e é criada a empresa municipal para o transporte coletivo, terminando com o monopolio exercido pela “The San Paulo Light and Power Co”. Entre 1941 e 1946
ocorre a intensificação da atividade imobiliária face a disponibilidade de crédito hipotecário proveniente do lucro pela exportação agrícola e pelo surto industrial na fabricação de bens de consumo, com a impossibilidade de importação devido a guerra.
Foto 3 – Plano de Avenidas – Fonte: Prefeito Prestes Maia, 1935
Com a expansão dos fundos previdenciários, das companhias de capitalização e das caixas econômicas ocorre o investimento na construção, tanto de grandes edifícios
comerciais e residenciais como de conjuntos habitacionais populares. O capital incorporador se consolidando no processo de produção do ambiente urbano
resulta na aceleração da especulação imobiliária e na valorização sem precedentes dos imóveis (FELDMAN, 2005).
Na decada de 1940 surgem questionamentos na administração municipal quanto ao urbanismo privilegiar obras viárias, reivindicando novos instrumentos de controle no uso e ocupação do solo. Com a intensificação e diversificação de empreendimentos imobiliários o número de plantas aprovadas cresce, em dez anos, de menos de 8 mil para mais de 18 mil. O processo de verticalização ultrapassa os limites do Centro, tanto para os bairros próximos como para os afastados e menos valorizados. A verticalização deixa de ser predominantemente comercial e passa a ser principalmente residencial.
Em 1940, quando os elevadores passaram a ser produzidos pela indústria nacional, apenas 2,1% das unidades domiciliares eram verticais. Em 1957 a área verticalizada já representava 13% da área total aprovada no município (SOMEKH, 1996 apud FELDMAN 2005: 25). No setor sudoeste da cidade, como Higienópolis, bairros dominados pelo padrão de residências isoladas ajardinadas, passaram para a tipologia de edifícios de apartamentos de luxo. Nos subúrbios, onde o mercado imobiliário até 1950 era restrito à venda de terrenos isolados e loteamentos modestos, passa a ser
profissionalizado com o estabelecimento de empresas para sua comercialização. Os institutos previdenciários expandiram sua atuação para a construção de conjuntos
residenciais em áreas periféricas (FELDMAN, 2005: 16).
Os empreendedores imobiliários na década de 1940, com a Lei do Inquilinato e a correspondente dificuldade de despejos, voltaram-se para a produção de imóveis para venda, repercutindo na mudanças de moradia para a classe de baixa renda, até então
centrada no aluguel. Configurava-se um quadro de crise habitacional, marcada pela escassez de imóveis para alugar, com mudança extensiva para o padrão de moradia popular, com a propagação da casa própria auto construída em loteamentos periféricos (BONDUKI 1982 apud FELDMAN, 2005: 18).
No final dos anos de 1940, quando o município contava com dois milhões de habitantes, segundo Sarah Feldman71 a ocupação do solo se caracterizava por área central compactada pela verticalização e a ocupação de loteamentos encravados em bairros já formados. A área urbana se expandiu direcionada para a atividade industrial, com a ocupação da periferia por moradias da população de baixa renda, que ultrapassavam os limites do município. O incremento na capacidade produtiva e a complexidade na estrutura da sociedade impulsionaram as atividades ligadas ao setor terciário, com significativo aumento no contingente de classe média, expandindo a centralidade urbana.
A intensificação da verticalização, a expansão periférica e a reestruturação da centralidade constituiram parte do processo de mudança espacial da cidade no contexto do boom imobiliário que atingiu as grandes cidades brasileiras até os anos de 1970.
Com a abertura das auto-estradas e as possibilidades de tráfego rápido, o parque indústrial iniciou o processo de relocalização. Em 1947 foi implantada a via Anchieta e, na seqüência, as vias Anhanguera e Presidente Dutra. Nos domínios da Anchieta se verificou notável surto industrial, com a implantação de numerosos estabelecimentos de porte médio e grande nos municípios do ABC, majoritariamente ligados à indústria automobilística (LANGENBUCH, 1970: 213 apud FELDMAN, 2005 : 18).
As indústrias de pequeno porte permaneceram pulverizadas pela cidade. Em 1958, segundo dados do SENAI, dos mais de 25 mil estabelecimentos industriais
instalados na cidade 62% empregam menos de cinco pessoas, e apenas 3,3% tinham mais de 100 empregados.
Entre 1940 e 1950 o número de domicílios próprios passou de 69.097 para 167.953, o que representou um salto de 25% para 37,7% do total (FELDMAN, 2005 18).
Nos anos de 1940 o Centro ainda concentrava amplo leque de estabelecimentos financeiros, atacadistas e varejistas, destacando-se magazines e escritórios comerciais. O Brás ainda era o único subcentro desenvolvido, enquanto os demais começavam a abrigar bancos e filiais de lojas do Centro (MULLER, 1958 : 160 apud FELDMAN, 2005 : 19).
Ao longo dos anos de 1950, o comércio de luxo se deslocou vigorosamente em direção à região da av. Paulista e Jardins, áreas ocupadas pela população de alta renda (VILLAÇA, 1978: 326). Em 1950 se localizava no Centro 87,71% da área licenciada para edifícios
não residenciais com mais de 4 andares, ficando o restante nas adjacências. Em 1956, estão na região da Paulista 16,18% e ainda se mantinham no Centro 73,01%.
Em 1968, em decorrência do desenvolvimento do setor terciário de intermediação financeira, a avenida Paulista passou a abrigar 46,79%, permanecendo no Centro 34,92%, em suas adjacências 8,47% e nos outros locais 12,76% (FELDMAN,2005: 19).
A configuração metropolitana, o uso extensivo do espaço, a proliferação de arranha-céus, de indústrias, do comércio,... ocupavam o debate urbanístico de São Paulo no período imediatamente posterior ao prefeito Prestes Maia (1938-1945), envolvendo entidades de classe, a sociedade civil, as universidades e até profissionais estrangeiros.
Ao longo da década de 1950 ocorreu intenso debate de concepções urbanísticas sob a influência de teorias americanas e européias. O resultado deste processo foi a elaboração de importantes documentos:
a) O “Plano Regional de São Paulo – Uma Contribuição da Universidade para o Estudo de um Código de Ocupação Lícita do Solo” elaborado por Anhaia Mello em 1954, que compreendia: a abrangência regional, a abordagem multidisciplinar, a organização do território urbano a partir de unidades de vizinhança, o zoneamento, a distribuição equilibrada de indústrias e população, a contenção da expansão urbana (MEYER 1991: 182).
b) Prestes Maia em 1955 elaborou o “Anteprojeto de um Sistema de Transporte Rápido Metropolitano”72. Aqui, Prestes Maia defendeu o permanente ajuste da metrópole às exigências da sociedade moderna, removendo os problemas e explorando por meio da Engenharia as potencialidades, novos planos e obras. O caso não consistia em evitar o crescimento da cidade, mas de melhorar a eficiência do funcionamento urbano com propostas técnicas e estéticas de melhor performance (MEYER 1991: 185).
c) O “Estudo da Estrutura Urbana da Aglomeração Paulistana”, desenvolveu-se em 1957 sob a coordenação do Padre Louis Joseph Lebret73, introduzindo a metodologia de pesquisa da realidade urbana, vinculando o pensamento urbanístico à ação política, difundindo entre arquitetos, sociólogos, economistas,... a abordagem da cidade no âmbito regional, a contenção do crescimento e a
descentralização, trazendo para o centro do debate a questão social. Ele ampliou as dimensões do fenômeno urbano, com base na teoria do
desenvolvimento harmônico e equilibrado, com o planejamento envolvendo o conhecimento e intervenções de natureza política, social, econômica e administrativa (LAMPARELLI, 1994 : 8).
d) O “Programa de Melhoramentos Públicos para São Paulo” coordenado por Robert Moses74 que apresentava soluções técnicas sobre o direcionamento do crescimento urbano aproximando-se das de Prestes Maia. (1950);
e) algumas publicações foram elaboradas no Departamento de Urbanismo da Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP: 1951 a 1961).
Em 1954 foi instalada a Comissão Orientadora do Plano Diretor do Município, embora haja total desconhecimento sobre qualquer registro de suas sessões (FELDMAN, 2005: 36).
O planejamento como função de governo foi um processo de discórdia entre os dois dos principais urbanistas paulistanos: Prestes Maia e Anhaia Melllo75:
73 Padre Louis Joseph Lebret do movimento Economie et Humanisme coordenou em 1957 pela Sociedade para Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais -SAGMACS o “Estudo da Estrutura Urbana da Aglomeração Paulistana” .
“Não cremos que o Urbanismo municipal tenha deixado de fazer planos por incapacidade, ou má orientação, mas muito simplesmente porque este campo é vago e nele os técnicos estariam desprovidos de base opinativa credenciada e democraticamente equivocada. [...] Além de constituir capítulo de interesse imediato e palpável, quaisquer que sejam as teorias, a rede viária é a trama que efetivamente estrutura as cidades, delimita as unidades de vizinhança, sugere em grande parte o seu zoneamento, concretiza e sustenta, como um esqueleto, o planejamento” (PRESTES MAIA, 1954: 26).
Para Anhaia Mello, o zoneamento devia ser o “instrumento ordenador do caos, o grande defensor da estética urbana e estabilizador de valores urbanos”. O zoneamento foi, nesse sentido, defendido como princípio fundamental para salvaguardar direitos, tais como: proteger os bairros jardins, controlar a densidade e a verticalização no conjunto da cidade, reduzindo drasticamente os gabaritos, quando afirmava: “...alturas máximas e definitivas. Sem exceções, nem subterfúgios, nem preferências ou pontos focais”(ANHAIA MELLO, 1955: 80),
Anhaia Mello teve posição de intransigência na utilização do zoneamento e em relação à verticalização, enquanto a posição de Prestes Maia era de cautela por conta de uma visão do zoneamento que não alterava a ordem já existente na cidade. Ela era expressa por três aproximações:
i) o “zoning espontâneo”, representado por atividades, classes e grupos étnicos agregados em bairros específicos;
ii) o “zoning rudimentar”, dividindo a cidade em quatro zonas;
iii) a “verdadeira e bem característica disposição de zoning” na lei de arruamento de 20 de junho de 1923.
Para o autor citado, os critérios do zoning paulista deviam compreender [...] “moderação, respeito pelas tendências naturais (salvo quando oposto a princípios essenciais do urbanismo), colaboração com o plano geral, acordo com a estrutura social existente” (PRESTES MAIA, 1930: 295).
Prestes Maia no Plano de Avenidas destacou a “conveniência de estudar conjuntamente o zoning e os planos gerais” americanos como medida sistemática de urbanismo que pretendia satisfazer à higiene e comodidade da população, como também organizar a cidade, relacionar bairros de maneira eficiente, sob o ponto de vista do tráfego e da especulação imobiliária.
Para Prestes Maia, o fundamento jurídico era preliminarmente importante, devendo visar o bem geral mas, ao sacrificar interesses particulares, cabia discutir até onde podia o Poder Público se eximir de indenizá-los (PRESTES MAIA, 1930: 288). Mas sua visão não se distinguia de Anhaia Mello quando se tratava de discriminar atividades desvalorizadoras da propriedade (FELDMAN, 2005: 33), como expressava: “Mas enquanto o plano não é elaborado, não podem as cidades crescer anarquicamente, ao sabor da inconsciência e dos interesses privados, presenciando quotidianamente não o uso justo mas o abuso da propriedade” (PRESTES MAIA,1936: 2).
É importante destacar que Anhaia Mello foi autor da Lei de 1957 que estabeleceu o coeficiente de aproveitamento de seis vezes a área do terreno para uso comercial, e de quatro para uso residencial76, além da cota mínima de terreno (35m²), ocasionando a produção de grandes apartamentos e a exclusão da população de baixa renda.
76 Lei no. 5.261/57 de Anhaia Mello, estabelecendo o coeficiente de aproveitamento de seis vezes a área do terreno para uso comercial, e de quatro para uso residencial, além da cota mínima de terreno (35m²)
Os estudos coordenados pelo Padre Lebret criticavam a idéia clássica do zoneamento exclusivamente funcional, propondo um “zoneamento racional”, definido “como um zoneamento ao mesmo tempo orgânico e funcional, ordenando uma unidade global harmonizada” (FELDMAN, 2005: 34).
Segundo estes estudos, as funções deveriam partir das relações sociológicas dos setores de habitação, ligados aos locais, às formas de trabalho, ao tamanho das indústrias, à
distribuição do comércio, dos encontros culturais, de recreação, e de vizinhança. O tecido urbano total deveria ser pensado em função da vida coletiva, e o zoneamento só
poderia ser definido após a opção quanto à estrutura urbana do conjunto. Propõe a organização da vida coletiva em diferentes escalões, a cada unidade. O zoneamento, partia de um plano geral de urbanismo, devia ter como tarefa essencial
definir áreas, funções e densidades de população (SAGMACS, 1957, parte V: 38-44).
Em trabalho coordenado por Robert Moses77, o zoneamento era entendido como um conjunto de regras que devia proteger tanto os interesses coletivos, como os do proprietário individual. Assim, o instrumento devia garantir o bom uso da luz e do ar e controlar o congestionamento de veículos e transeuntes, ao mesmo tempo em que deveria assegurar ao proprietário “o prazer de poder usar sua propriedade, sem interferência alheia, pela forma que tinha em mente ao adquiri-la”. Nesse sentido, colocava a necessidade do zoneamento como “parte integrante do planejamento oficial da cidade”.
De forma ampla pode-se afirmar que o zoneamento passou a ser a resposta para a constante preocupação da ciência urbana em recolocar as coisas em seus devidos lugares (TOPALOV,1991: 29 apud FELDMAN,2005 : 32).
Enquanto o zoneamento remetia à história da cidade real, um processo em constante transformação, construido socialmente em função de interesses e atores concretos, os princípios do planejamento não ultrapassavam o universo das idéias e representações no conceito de cidade ideal (TEERAN, 1975: 17 apud FELDMAN, 2005: 31).
De forma sintética era possível concluir a partir da análise de idéias e práticas relacionadas ao planejamento e ao zoneamento na administração municipal paulistana à época, o seguinte:
i) o zoneamento foi a modalidade de planejamento urbano difundida no Brasil desde o final do século XIX, em territórios limitados de bairros da classe média e alta;
ii) em 1947 foi criado o Departamento de Urbanismo e elaborada a primeira proposta de uma Lei Geral de Zoneamento para São Paulo, tornada conhecida por referências em texto, relatos e processos;
iii) o período de 1947 a 1961 entre as.duas administrações de Prestes Maia, quando as idéias difundidas por Anhaia Mello foram absorvidas pelo setor de urbanismo, foi institucionalizado o zoneamento compreensivo;
iv) o período de 1967 a 1972, teve o zoneamento como principal instrumento de planejamento, completando o ciclo iniciado em 1947, com poucos textos publicados;
v) o zoneamento tem sido a modalidade de planejamento atuando sobre a organização territorial de nossas cidades, atendendo a demandas concretas dos setores mais valorizados da cidade (FELDMAN,2005: 35).
Período Tecnocrático (1965 – 88)
A cidade de São Paulo apresentava superpopulação, se caracterizando como área urbana com a classe dominante segregada em espaços exclusivos. O planejamento urbano se manifestava por meio de: planos diretores, planejamento físico-territorial, o controle do uso e ocupação do solo através dos códigos de zoneamento e de loteamentos e o planejamento setorial.
Embora a expressão “Plano Diretor” já aparecesse no Plano Agache, para o Rio de Janeiro em 1930, seu conceito se desenvolveu no Brasil somente a partir dos anos de 1950. O Plano Diretor tem sido realizado a partir de diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa do município, apresentando um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento sócio econômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infra-estrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana para curto, médio e longos prazos, aprovadas por lei municipal.
Na gestão do Prefeito Faria Lima (1965-69) foi elaborado, mas não sancionado, o Plano Urbanístico Básico - PUB que estabelecia o conceito de estrutura urbana com o arranjo espacial das atividades em termos de localização, tipo e densidade de uso das áreas disponíveis. O que tornava-se possível pela intervenção na ordenação do território quanto
à localização das atividades econômicas e na definição dos padrões dessa ocupação e pela contenção do crescimento desordenado da cidade, disciplinando o uso do solo nas áreas da periferia urbana, integrando assim territorial e socialmente o contingente de migrantes de origem rural.