Para falar de políticas públicas educacionais voltadas à juventude implementadas por meio de parcerias público-privadas se faz necessário estruturar o entendimento das linhas que teorizam sobre as parcerias público-privadas, e especificamente tratá-las no âmbito da educação.
Dentro desta perspectiva, cabe inicialmente situar o objeto de estudo frente ao contexto geral em que se insere: com a abertura democrática, a partir da década de 90, multiplicaram-se as parcerias existentes entre o Estado e a sociedade civil, em todas as esferas de governo – federal, estadual e municipal –, e nos diferentes setores de atuação pública, sobretudo, saúde, educação, cultura e assistência social. De maneira geral, a análise deste movimento crescente vem se constituindo enquanto tema de interesse no meio acadêmico.
Algumas pesquisas desenvolvidas têm como foco as relações de parceria sob a perspectiva do processo de redemocratização e reforma do Estado brasileiro, proporcionando uma visão global das relações estabelecidas entre o Estado e a sociedade civil (Bresser Pereira, 1999; Barreto, 1999; Gutierres, 2006). Há também análises sobre temáticas específicas que categorizam os diferentes tipos de parcerias possíveis e existentes, que privilegiam o enfoque de uma ou de outra parte envolvida, ou tratam das implicações da relação de parceria para um ou outro setor (Teixeira, 2003; Levy, 2004; Junqueira, 2006).
Dessa forma, a existência de parceiras entre o poder público e as organizações da sociedade civil não é característica exclusiva da área de educação. Retomando o argumento de Figueiró (2000), tem-se com o processo de redemocratização um novo associativismo civil que se desenvolve no âmbito de uma esfera pública privada e não estatal, e atua no cenário político por meio da cooperação com o Estado.
Como já dito anteriormente, esta forma de interface entre o Estado e a sociedade civil através de parcerias baseadas na partilha de poder e de responsabilidade na execução das políticas públicas se desenvolveu de maneira mais efetiva anos 90 (Gutierres, 2006:34). Entretanto, a investigação sobre o esforço de teorização do tema
revela que não existe uma definição única ou uma normatização consensuada sobre as relações estabelecidas por uma parceria público-privada.
Este é um conceito amplo para uma gama diversificada de tipos de associação e relação entre órgãos públicos e privados. Em seu conceito mais difundido (Linklaters, 2006), as parcerias público-privadas são definidas como acordos instituídos entre uma esfera pública e uma esfera privada, tendo normalmente como meta a prestação ao público, pelo parceiro privado, de bens ou serviços; e a colocação à disposição, pela entidade privada à entidade pública, de meios que lhe permitam desempenhar a sua função de modo mais eficiente. Esta definição é compartilhada por muitos teóricos como Lins (2006) e Ter-Minassian (2004), que ressaltam o aspecto econômico da transação, da eficiência e também apresentam um ponto em comum, isto é, o recuo do Estado frente às demandas sociais. O Estado não trabalha em conjunto com a iniciativa privada, ele cede espaço, ele deixa o palco livre. E, sendo assim, pode até perder o controle das ações de seus concessionários, de seus parceiros.
No âmbito específico da educação, esta postura configura uma das linhas teóricas, que pode ser considerada a mais “purista”, isto é, defensora da idéia de que a responsabilidade pela educação pública formal é do poder público. Os defensores desta perspectiva acreditam que as parcerias público-privadas abrem brechas para a que o Estado divida ou minimize sua responsabilidade frente à garantia do direito a educação. Frente à descrença do sistema educacional, Arelaro (2007), por exemplo, demonstra como a política de parceria público-privada pode representar um risco para a efetivação da democracia e participação popular. Com a prática de transferir as creches para organizações sociais ou mesmo de adotar materiais didáticos de sistemas privados, corre-se o sério risco de desculpabilizar o Estado pelas conseqüências possíveis que sejam geradas. Assim, a culpa pelo insucesso do aluno não é mais da escola ou do sistema e sim dele e de sua família. Para Arelaro:
“As conseqüências da implementação dessa política são previsíveis: cada vez mais, o Estado buscará “parceiros” para dividir sua responsabilidade educacional, tanto com relação ao atendimento da demanda e da oferta, em especial, por meio do estabelecimento de contratos com creches comunitárias, ou convênios para o atendimento em educação especial, ou mesmo para o funcionamento de classes de educação de jovens e adultos em associações filantrópicas ou comunitárias, quanto com relação à qualidade, com contratos e
convênios com escolas e sistemas privados de ensino para ‘transferência’ sumária de métodos e técnicas de ensino e de compra de materiais ‘unificados’ e adequados para o ‘sucesso’ nas provas ou exames nacionais – reservando-se ao Estado a função exclusiva de definir o ‘produto esperado’ (educação para a cidadania?) e os mecanismos de aferição da qualidade do ‘produto efetivamente produzido’ (aluno ‘civilizado’ e cidadão?)”(Arelaro, 2006:916)
Para a autora, com o investimento neste tipo de parceria a sociedade acaba por abrir mão do projeto de participação popular e de emancipação dos alunos e dos diferentes grupos sociais que estão presentes nas escolas.
Uma segunda linhagem teórica sobre as parcerias público-privadas admite a colaboração do setor privado como complementaridade às ações do poder público, mas resguarda quaisquer possibilidades de interferência direta na concepção e na oferta de serviços.
A análise de Rua (1998) sobre as ações públicas destinadas à juventude, contextualizando o tema em meados dos anos de 1990, tem como pano de fundo um conceito bastante sugestivo de políticas públicas, entendidas como um conjunto de ações articuladas com recursos próprios (financeiros e humanos), que envolve uma dimensão temporal (duração) e alguma capacidade de impacto. Porém,
“(...) ela não se reduz à implantação de serviços, pois engloba projetos
de natureza ético-política e compreende níveis diversos de relações entre o Estado e a sociedade civil na sua constituição. Situa-se também no campo de conflitos entre atores que disputam orientações na esfera pública e os recursos destinados à sua implantação.”(Sposito, 2003:17).
Esta perspectiva de entendimento abre a possibilidade para que se aposte em ações com forte protagonismo do Estado e também da sociedade civil. Tais forças interagem na arena pública, de forma amigável ou não. Para essa linha teórica, o Estado tem papel central na garantia e regulamentação do direito à educação, inclusive em relação à universalidade do atendimento escolar para as crianças e jovens, mas este papel não impede que as ações públicas sejam fortalecidas e complementadas por outros atores sociais. Dowbor (2008) reforça que a geração de modelos alternativos de reprodução social exige olhar de maneira critica para a realidade e abandonar velhos
paradigmas (que buscavam explicar a divisão dos setores da sociedade) e apostar em formas cooperativas, que articulem o Estado, as empresas e a sociedade civil em torno dos mesmos propósitos e objetivos. Na carona dessa perspectiva, outros autores defendem os ganhos que ações de complementaridade podem gerar por meio de parcerias público-privadas em educação:
“Na arena pública, estão presentes, interagindo de forma conflituosa ou cooperativa, o Estado, a sociedade civil, movimentos sociais, minorias, terceiro setor, iniciativa privada, mercado, comunidades e cidadãos. O Estado tem aqui papel central na regulação e garantia na prestação de serviços de direito dos cidadãos. Não se compreende mais o Estado como agente único da ação pública, mas espera-se que cumpra sua missão de intelligentia do fazer público, e, em conseqüência, exerça papel indutor e articulador de esforços governamentais e societários em torno de prioridades da política pública.”(Brant de Carvalho, 2006:9)
Cabe deixar claro nesta linha não se espera que a atuação das organizações sociais ou dos institutos e fundações (qualquer que seja a sua área de atuação) substituam o papel do Estado. Estas organizações e instituições podem atuar de maneira a fomentar modelos exemplares para a formulação de políticas públicas, que passem a integrar a agenda da Federação, dos Estados e dos Municípios. Para elas, que não possuem a exigência do atendimento universal, é possível propor, desenvolver e testar novas tecnologias e metodologias didáticas; experimentar possíveis soluções para as demandas e problemas sociais; ou mesmo criar formas alternativas de atuação.
Uma terceira e última linha teórica, que estaria no pólo contrário do primeiro grupo teórico mencionado, seria aquela que aposta numa espécie de privatização do atendimento público por meio das parcerias público-privadas. Um grande defensor dessa linha é Castro (2007):
“O mais importante caminho para melhorar a convivência da iniciativa privada com as autoridades educacionais é um aperfeiçoamento das políticas públicas para lidar com o setor privado. O grande desafio do Estado moderno é deixar de ser operador e aprender a exercer a postura de Estado Normativo. O êxito de quase todas as formas de privatização tem a ver com a capacidade do Estado
para aprender a ser um controlador inteligente, ao mesmo tempo que abandona as suas funções de provedor de serviços. Pode ser muito atraente, mas não resiste ao teste do mundo real a idéia de um capitalismo livre, operando sem regras e sem restrições” (Castro, 2007:21)
A idéia básica é terceirizar a prestação de serviços de educação. Dois modelos mais emblemáticos desse tipo de ação vêm sendo desenvolvidos em outros países, como Estados Unidos e Chile. O primeiro modelo seriam as escolas-charter. Nessa modalidade, escolas privadas, organizações não-governamentais e, em vários casos, professores e pais de alunos, podem se candidatar, mediante um processo de concorrência, a receber recursos públicos para fornecer gratuitamente serviços educacionais. Outro mecanismo de parceria público-privada cuja experiência começa a ser difundida são os “vouchers” ou vales educacionais, oferecidos como bolsas de estudo para que alunos da rede pública possam se transferir para escolas privadas de sua escolha (Veloso & Ferreira, 2006). Estas propostas são justificadas pelas péssimas condições da educação pública no país, como reforça o autor:
“Os papeis da escola para desenvolver cidadania, responsabilidade social, tolerância e para lidar com o pluralismo cultural é percebido como algo que somente pode ser confiado ao Estado. Mas é preciso notar que não há qualquer evidência empírica de que as escolas públicas formem melhores cidadãos.” (Castro, 2007::2)
O debate entre as correntes mais privatistas ou estatistas vem de longa data, mas no campo da educação este é um embate recente. Para além da análise dos extremismos, é mais interessante avaliar quais as condições práticas, existentes e em execução, que fazem com que o ensino funcione bem, no campo das parcerias público-privadas. Quais são as boas propostas desenvolvidas? Como se estruturam os graus de relação e de contato entre os órgãos públicos e privados envolvido? Quais são as estratégias adotadas para a formalização das parcerias?
Na tentativa de confrontar as linhagens teóricas com a realidade prática e aprofundar o conhecimento sobre quais os modelos de parcerias público-privadas que operam hoje no âmbito da educação formal de jovens, coube a realização de um
levantamento documental e bibliográfico que explorasse os diferentes programas ou projetos que vem sendo desenvolvidos por meio de parcerias dessa natureza.
No entanto, antes de apresentar a estruturação dos modelos, foi realizada uma revisão da literatura de iniciativas similares, que tivessem como foco de pesquisa as parcerias público-privadas em educação. Poucos estudos foram encontrados sobre o desenvolvimento de iniciativas deste tipo.
Vale ressaltar o trabalho de Monfredini (1997) sobre a “Relação empresa-escola:
o projeto qualidade de ensino patrocinado pela Câmera Americana de Comércio Brasil- Estados Unidos”. A autora conclui que há uma relação tensa entre a “marca de mercado” e a re-significação do trabalho realizado pela própria escola. Da mesma forma, Souza (2000) analisa os anos de 1996 e 1997 no estudo “Parceria empresa escola no Estado de
São Paulo: mapeamento e caracterização”. Com base no depoimento de gestores e representantes das empresas parceiras, a autora apresenta um panorama das iniciativas desenvolvidas no âmbito do Estado de São Paulo e chega a conclusão que apesar do esforço governamental na divulgação e no estabelecimento de parcerias, não se gerou uma ampliação das ações na mesma proporção.
Uma outra pesquisa, de Gonçalves (2004), analisa o Programa Moto Perpétuo da Fiat realizado junto às escolas públicas. O autor conclui que as expectativas da eficiência da gestão e da transferência de recursos não se realizaram e que prevaleceram interesses de caráter comercial em detrimento das motivações de melhoria da educação.
Como se vê, os estudos descritos analisam casos envolvendo o poder público e a iniciativa privada, no âmbito de uma parceria. Nem todos chegam a boas conclusões. De maneira diferente dos estudos supra-citados, a presente pesquisa buscará abordar um leque maior projetos/programas realizadas por meio de parcerias público-privadas. Privilegiou-se a análise documental das referências encontradas sobre tais projetos/programas, em detrimento de uma análise mais aprofundada, por conta do curto tempo de realização deste estudo.
Com base nas informações levantadas sobre cada programa ou projeto foi realizado um quadro comparativo analítico (descrito no subcapítulo 2.3). Cada projeto/programa foi classificado de acordo com a categorização (desenvolvida no subcapítulo 2.2) a fim de organizar a gama de iniciativas pesquisadas. Esta categorização tornou-se uma ferramenta de análise e classificação, e permitiu criar uma tipologia boa