O Regime Militar (Ditadura) foi instaurado pelo golpe de Estado de 31 de março de 1964 e estendeu-se até o final do processo de abertura política, em 1985. Para Triana Filho (op. cit, p. 69), os primeiros anos deste período (regime de exceção)
“foram pródigos na edição de todo um novo arcabouço normativo para os diversos setores da economia. Foram ‘aprovados’ e editados por meio de decretos e decretos-leis importantes e[sic] intrincados projetos pertinentes à questão habitacional, que tramitavam (ou dormitavam) há muito tempo nas casas do Congresso Nacional e não avançavam por falta de entendimento entre [...] os setores interessados”.
Entre a vasta legislação promulgada, afirma o mesmo autor, destacam-se: 1) a implemen- tação do Sistema Financeiro de Habitação, o SFH, 2) a criação do Banco Nacional de Habitação, o BNH e 3) a regulamentação do Sistema Financeiro Nacional (SFN) com a criação do Conselho Monetário Nacional (CMN).
A enorme importância destas promulgações é consensual na literatura. Para Santos (1999, p. 9), por exemplo, o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) constituiu-se no “mais ambicioso
29 Triana Filho (op. cit, p. 57) encontra dados divergentes a respeito do número de unidades construídas. Três fontes
diferentes falam em 17 mil, 18,132 mil e 16,964 unidades. O ponto da autora deste trabalho, no entanto, não se altera com estas pequenas divergências: o número de unidades construídas era muito inferior à demanda.
programa governamental para o setor habitacional jamais feito no Brasil”. Triana Filho (op. cit, p. 69) vai mais além e afirma que o desenho institucional do SFH e de seu órgão gestor, o BNH, constituíram-se na “experiência de maior amplitude do mundo capitalista em matéria de produ- ção habitacional”.
A Lei 4380/64 criou portanto o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), um segmento es- pecializado do Sistema Financeiro Nacional, no contexto das reformas bancária e de mercado de capitais (Banco Central do Brasil, 2006). Até então a política habitacional dependia quase que exclusivamente de dotações orçamentárias específicas. Por essa lei foi instituída correção mone- tária e o Banco Nacional da Habitação, que se tornou o órgão orientador e disciplinador da habi- tação no País. Em seguida, a Lei 5170/66 criou o FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servi- ço). O sistema previa a arrecadação de recursos, o empréstimo para a compra de imóveis, o retor- no desse empréstimo e a reaplicação desse dinheiro30. Tudo com atualização monetária por índi- ces casados (indexação uniforme da correção do FGTS e dos empréstimos). Segundo Santos (1999, p.10):
As fontes de recursos do SFH eram basicamente duas: (i) a arrecadação do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE), isto é, o conjunto da captação das letras imobiliárias e ca- dernetas de poupança; e (ii) a partir de 1967, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), gerado a partir de contribuições compulsórias dos trabalhadores empregados no setor formal da economia.
O mesmo Santos (op. cit., p. 11) afirma que, para compreender o SFH, convém separá-lo em dois subsistemas: o SBPE e o BNH-FGTS.
No primeiro caso, os recursos das cadernetas de poupança e dos demais títulos imobiliá- rios eram captados pelas associações de poupança e empréstimo (também chamadas de agentes financeiros do SFH) e serviam para financiar investimentos habitacionais propostos por empre- endedores ou construtoras. [...]. Já a arrecadação do FGTS, totalmente gerida pelo BNH, era des- tinada “prioritariamente à construção de casas de interesse social (conjuntos populares e coopera- tivas)” [Azevedo,1995, p.293.]
A figura 14 apresenta o desenho institucional nos primeiros anos após a criação do SFH.
30 Atualmente os recursos do FGTS são destinados não só à habitação, mas também ao saneamento básico e à infra-
Figura 14- Desenho institucional dos primeiros anos do SFH Fonte: Extraído de SANTOS (1999, p. 14).
Até meados da década de 80, o SFH financiou 4,3 milhões de moradias. Entre 1967 e 1986 o sistema foi responsável pelo financiamento de 33,8% dos novos domicílios urbanos parti- culares, caindo para 14,7% entre 1987 e 2000. Seu auge foi no início dos anos 80 (entre 1980 e 1982) quando chegou a financiar uma média de 523 mil unidades por ano (veja o leitor a figura 15). A partir daí o aumento da inflação e do desemprego (retração nos saldos líquidos do FGTS) provocaram descasamentos graves31 e o declínio do sistema (GODINHO, [2000]).
31 Santos (1999) analisa a vulnerabilidade do SFH. “(...) flutuações macroeconômicas que implicassem quedas nos salários reais necessariamente diminuiriam a capacidade de pagamento dos mutuários, aumentando a inadimplência e comprometendo o equilíbrio atuarial do sistema.” Assim, no período de 83-84, “pela primeira vez desde o início do SFH, o reajuste das prestações dos mutuários das classes média e alta foi maior do que seus reajustes salariais”. Esse fato fez que tais setores, de “grande (capacidade de) vocalização das suas reivindicações junto a imprensa escrita e falada” [Azevedo, 1995, p.294], provocassem grande grita popular, que desembocou na criação de inúmeras associa- ções de mutuários, aumento de ações na justiça e, principalmente, em um assustador aumento na inadimplência do sistema [...], para o qual contribuiu ainda a recessão da economia.”
BNH – órgão controlador do SBPE e gestor do FGTS. Responsável por toda a política habita- cional do governo federal, além de ser o emprestador de última instância do SBPE.
SBPE – agregado das instituições captadoras de poupança voluntária. Seus recursos eram utilizados para financiar investimentos imo- biliários (feitos por construtoras privadas) prioritariamente destinados às classes média e alta.
Companhias Estaduais de Habitação – as COHAB obtinham financiamentos junto ao BNH, contratavam construto- ras e repassavam, a preço de custo, as unidades habitacionais aos consumido- res finais que se incumbiam de pagar o financiamento para as COHAB.
Empreendedores e construtores privados – obtinham financiamentos junto ao SBPE, cons- truíam as unidades habitacionais e as repassa- vam para os consumidores finais, que então se incumbiam de pagar o financiamento junto ao SBPE.
Recursos do FGTS – o agregado da poupança forçada dos trabalhadores. Seus recursos eram utilizados para fi- nanciar investimentos imobiliários (feitos pelas COHAB), prioritariamente destinados à classe de renda baixa.
0 100 200 300 400 500 600 Até 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84
COHABS e COOPHABS SBPE Outros Programas (FGTS, OGU)
Figura 15- Número de Financiamentos do SFH e dos Programas Alternativos no Período 1967-84 por categoria, em milhares de unidades.
Fonte: Extraído de SANTOS (1999, p. 18)
3.3 A INCAPACIDADE DO SFH/ BNH DE RESOLVER O DÉFICIT HABITACIONAL