O outro género de competências atribuídas às COP, as “competências decisórias”, são
largamente consideradas as mais importantes, ou as que pelo menos lhes dão uma vertente mais prática e efetiva: «…the most important function of the Conference of the
Parties is the development and implementation of a treaty. Besides monitoring and compliance control, implementation also involves the interpretation and, if necessary, the modification and amendment of the treaty…» (Wolfrum et al., 2010:167). Por outro lado, é também na adoção de novos compromissos legais, tais como, e no caso das Convenções-Quadro, os Protocolos, mas também através de outras formas, como os Anexos, que as COP veem os seus poderes relativamente limitados.
É certo que «…virtually, all COPs may adopt amendments to their governing
MEA that contain new legal obligations…» (Ulfstein, 2008:882), contudo, e na larga maioria dos casos, tais alterações podem, sobretudo se forem vinculativas (“binding
decisions”), necessitar de uma subsequente ratificação das Partes, geralmente através de
um número mínimo de ratificações, no sentido de concordarem que essas obrigações passam a ser-lhes vinculativas, i.e., uma vez que os Protocolos são tratados por direito próprio, então logicamente necessitam de passar por todo o “Treaty-making Process” que qualquer outro MEA passaria, incluindo, claro está, a ratificação de um certo número de Estados para entrar em vigor. No que diz respeito aos Anexos, o processo é mais simplificado do que os dos Protocolos, porém podem igualmente implicar opiniões políticas controversas, longas discussões acerca do seu conteúdo e, por vezes, alguns casos de descompromisso ou “opting-out”35 por parte de alguns Estados menos
recetivos. Por outro lado, as COP também podem adotar medidas não vinculativas
35 A expressão “opting-out” surge, neste contexto, enquanto cláusula de isenção aplicado a um determinado Estado Parte que, ao não querer vincular-se a um novo compromisso, fica derrogado do mesmo, evitando assim um bloqueio geral da medida.
(“non binding decisions”), deixando ao critério das Partes a decisão de,
individualmente, aceitarem ou não esses compromissos. São normalmente transcritas através de instrumentos de “Soft Law” e, não raras as vezes, o prelúdio para futuras obrigações legais.
Os processos de votação que levam os Estados a aceitarem ou não novos compromissos, podem variar de COP para COP, uma vez que ficam definidos nos respetivos MEA e “Rules of Procedure”, sendo na maioria dos casos integralmente
transcritos de um documento para o outro. Contudo, existem situações excecionais onde o sistema de votação das Partes, para além de já ser considerado impreciso devido à “pressão” que existe para se chegar a um consenso, é também caracterizado pela ambiguidade de estar definido no tratado, mas carecer de aprovação nas “Rules of Procedure”: é o caso da COP da UNFCCC, onde o artigo que supostamente dita o
processo de votação a ser seguido pelos Estados só se encontra definido na Convenção, continuando em discussão o seu homologo nas “Rules of Procedure”, após 15 anos
passados da sua adoção pela COP2 da UNFCCC (1996). Com efeito, esta “Regra 42”36
tem sido causadora de discórdia constante, sendo para alguns mais um motivo para que a “Convenção das Climáticas” não progrida da melhor forma. Estas e outras questões
relativas às COP das Conferências do Rio podem ser melhor explanadas no Anexo 7. Mas para além da implementação de novos compromissos legais, as COP são igualmente responsáveis pela monitorização e supervisão do correto cumprimento e efetiva aplicação dos MEA por que são responsáveis: «…the Conference of the Parties
serves as the principal supervisory institution for both the Convention and the Protocol; it is required to meet regularly and to keep the adequacy, implementation and effectiveness of both instruments under review…» (Birnie et al., 2009:368). Para atingir esse objetivo, as Conferências das Partes usam aquilo a que Both (1992) apelida de
“true multilateral implementation procedures” (Both, 1992, cit. por Birnie et al.,
2009:635), isto em oposição à utilização de métodos antigos, como a imposição de sanções ou as verificações de desempenho de um Estado individual em relação a outros, i.e., ações de cariz unilateral para problemas multilaterais, as quais têm vindo a cair em desuso.
36 Cf. “Rules of Procedure” da Conferência das Partes da UNFCCC:
Assim, formas inovadoras de implementação nacional têm sido largamente adotadas um pouco por todos os MEA, incluindo, claro está, as “Convenções do Rio”: sistemas de revisão e informação com base em relatórios nacionais e outros instrumentos de apresentação de resultados que podem conduzir a incentivos e benefícios compensatórios para os Estados que cumprem com os objetivos, ou a penalizações por incumprimento. Contudo, e apesar de alguns destes métodos serem comuns a um número alargado de COP, repare-se que a utilização de uns e de outros é mais evidente consoante os MEA. Veja-se o exemplo da UNFCCC e da CBD, ambas com um processo de revisão de relatórios nacionais em tudo semelhante, coordenados pelos respetivos secretariados e grupos de peritos, com o objetivo de alcançar «…‘a
thorough and comprehensive technical assessment’ of all aspects of implementation by any party, and to identify and report on any problems or other factors influencing the fulfilment of commitments…» (Birnie et al., 2009:369), mas no que toca a situações de incumprimento da implementação nacional, têm reações tendencialmente diferentes.
Nesse sentido, a COP da UNFCCC tende a adotar o estipulado no Artigo 13.º da Convenção, bem como no Artigo 16.º do “Protocolo de Kyoto”, i.e., um “processo consultivo multilateral”, conduzido por um painel de peritos e de caráter não judicial, não conflituoso, mais consultivo do que propriamente de supervisão, e onde em alternativa à imposição de sanções, que simplesmente não existem, desenvolvem-se tão- somente recomendações de medidas que possam facilitar a cooperação, a implementação e a clarificação de certas questões, bem como a melhor compreensão dos tratados. É por isso, sem espantos, que algumas opiniões de referência consideram este método como «…an (…) softer form of dispute avoidance…» (Birnie et al., 2009:369); porém, esta não deve ser considerada uma falha mais grave do que realmente é: por um lado, é certo que os fatores dissuasivos e de “má publicidade” podem não ser suficientes para incentivar uma Parte a cumprir com os seus compromissos, mas por outro, a falta de severidade da COP da UNFCCC em relação aos seus métodos inibidores de incumprimentos não é assim tão extraordinária quando comparada com a falta de compromissos efetivos na Convenção/Protocolo – na verdade, eles são o reflexo um do outro.
Já a COP da CBD, apesar de, também num contexto de medidas e compromissos demasiado vagos, não avançar com nenhuma disposição para a execução de um sistema
efetivo de inspeção ou de observação para a implementação nacional, na verdade não deixa de ser um caso único, e até exemplar (Birnie et al., 2009), nos incentivos que dá às suas Partes para que estas possam ser bem sucedidas no cumprimento dos seus objetivos, bem como nos progressos que faz para manter a implementação nacional “na ordem do dia” de todas as suas Conferências das Partes:
«….The [CBD] COP (…) having affirmed that implementation of incentive measures, in a
broad social, cultural, and economic context, is of central importance to the realization of the three objetives of the Convention, resolved that such measures would be included (…) on the
COP’s agenda and integrated into the sectoral and thematic items under its medium-term work programme. It also encouraged parties to review their existing legislation and economic policies, identify and promote incentives for conservation and sustainable use, stressing the importance of taking appropriate action on incentives that threaten biological diversity. It encouraged parties to incorporate market and non-market values of biological diversity into policies, programmes, national accounting systems, and investment strategy…» (Birnie et al., 2009:637).
Para além disso, a CBD assegura igualmente a promoção de outros métodos que potenciem o cumprimento da implementação nacional, tais como a “investigação e
formação” (Art.12.º), “educação e sensibilização do público” (Art.13.º), “avaliação de impacte e minimização dos impactes adversos” (Art.14.º), “intercâmbio de informação” (Art.17.º), bem como a “cooperação”, que é abordada por diversas vezes
ao longo da Convenção. Paralela a todas estas medidas fica a obrigação das Partes em reportar periodicamente à COP acerca das ações de implementação levadas a cabo, bem como quais os progressos no sentido de alcançar os seus objetivos o que, aliás, vai de encontro ao que acontece noutros MEA; da mesma forma, as repercussões aplicadas por esta Convenção-Quadro às suas Partes incumpridoras não têm necessariamente um grau de severidade diferente das demais, inclusive do anteriormente atribuído à UNFCCC, porém a CBD pode ser distinguida de uma forma «…unusual, indeed unique…» (Birnie
et al., 2009:636) na diligência pela participação e cumprimento da Convenção, primando, sem dúvida, pelo incentivo e sentido de estruturação impelidos pela Conferência das Partes. Nesse sentido, os programas e projetos continuados e transversais a diversas áreas37 são um bom exemplo do importante apoio que uma COP
deve e pode efetivamente proporcionar às suas Partes, fazendo assim com que os «…criticisms and predictions of failure (…) seem premature and somewhat misplaced
in the light of its activities…» (Birnie et al., 2009:637).
1.3. Órgãos Subsidiários, Secretariados, Reuniões das Partes e outras
características relevantes
Como é possível verificar-se nas recentes reflexões, dizer-se que uma determinada COP é o “órgão supremo” dos MEA não é de todo exagerado, uma vez que com os seus poderes executivos e dentro da estrutura hierárquica da qual faz parte, é precisamente isso que estas Conferências das Partes são. Na prática, tal significa que tanto os seus órgãos subsidiários como o secretariado da Convenção devem respeitar as decisões e instruções adotadas pela COP [«…internal decisions, such as guidance by the COP to
subsidiary bodies and the secretariat, should be considered binding…» (Ulfstein, 2008:881)], enquanto que o organismo responsável pela Convenção não tem, na grande maioria dos casos, autoridade para instruir a Conferência das Partes ou os seus organismos auxiliares. Nesse sentido, entenda-se melhor o que são os órgãos subsidiários e os secretariados das COP, bem como qual o papel que desempenham nos regimes em que estão incluídos.
Os órgãos subsidiários podem ser estabelecidos, num primeiro momento, por cláusulas do respetivo MEA, ou em momentos posteriores, pelas COP. As suas funções podem divergir entre assistência financeira, transferência tecnológica, “compliance” ou aconselhamento científico. Podem adotar a denominação de “subsidiary body”, mas
também de “working group” ou “committee”, bem como serem compostos por representantes das Partes e/ou agentes independentes. Não existe nenhum padrão exato dos órgãos subsidiários inerentes aos MEA, contudo, e no caso específico das “Convenções do Rio”, existem dois géneros de órgãos subsidiários em comum às três, e que são também os que geralmente mais intervêm junto das COP: os órgãos de aconselhamento científico e tecnológico e os de revisão da implementação da Convenção; para além destes, podem também surgir Grupos de Trabalho, fixos ou temporários, que assumem as suas funções conforme a temática para que foram criados (Figura 7). Todos eles podem reunir-se as vezes necessárias ao longo do(s) ano(s) de
trabalho que intercalam as COP (regra geral, seguem uma média de uma a duas reuniões anuais), podendo ocorrer ou não em simultâneo às Conferências das Partes.
Figura 7 - Os Órgãos Subsidiários das “Convenções do Rio” (Fonte: adapt. de http://www.cbd.int/,
http://www.unccd.int/, http://www.unep.org/).
Relativamente aos secretariados, este são, regra geral, designados pelo respetivo MEA, de uma forma permanente, ou interina, ficando a aprovação final a cargo da Conferência das Partes. Note-se que os secretariados apoiam diretamente a COP, não só ao longo das reuniões propriamente ditas, mas também no período de tempo decorrente entre elas, detendo assim diversas funções ligadas à generalidade da Convenção, como p. ex., a direção de estudos, assistência técnica às Partes, receber e circular relatórios sobre a implementação da Convenção, bem como fazerem de ponto de ligação para a cooperação com outros MEA e demais organismos internacionais relevantes. Apesar de usufruirem de uma certa autonomia e independência em relação ao organismo tutelar da Convenção, muitos MEA optam por estabelecer o seu secretariado nessas organizações, como é o caso da ONU, no que diz respeito à UNFCCC ou à UNCCD, ou do UNEP, no
caso da CBD. Contudo, tal pode suceder segundo vários graus de integração: p. ex., a UNFCCC está institucionalmente ligada à ONU, mas não se encontra totalmente introduzida num dos seus departamentos ou programas, enquanto que a CBD, que tem uma ligação mais vinculada com a anfitriã UNEP, não se encontra porém baseada na mesma localização geográfica, o que também sucede com alguma frequência.
Para além destes organismos, deve-se prestar também a devida atenção às MOP dos Protocolos: com efeito, «…Protocols to MEAs, insofar as they are formally
separate agreements, may have their own institutional structure…» (Ulfstein, 2008:879), i.e., apesar de um Protocolo estar obrigatoriamente associado a uma determinada Convenção, não quer por isso dizer que ambos se sigam pelas mesmas regras, tenham as mesmas competências, nem tão pouco as mesmas Partes como signatárias (contudo, note-se que «…parties to the convention that are not parties to the
protocol may participate (…) as observers when COP acts in this capacity…» [Ulfstein, 2008:879]). Assim sendo, há perfeito sentido no facto de haver uma reunião diferente para cada um dos instrumentos, muito embora sejam normalmente organizadas em simultâneo: por um lado, as “Conference of the Parties to the Convention”, e por
outro, as “Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties”, i.e., as COP
para as Convenções e as COP-MOP para os Protocolos associados (p. ex., a última reunião da CBD foi a “COP 10 da CBD” que se realizou em paralelo à “COP-MOP 5 do Protocolo de Cartagena”).
Resta referir que, regra geral, as Conferências das Partes podem reunir-se anualmente, como é o caso da UNFCCC, ou a cada dois anos, como a CBD ou a UNCCD. Entretanto, e ao ser considerado do especial interesse da Convenção, as COP podem alterar a frequência das suas reuniões, como aliás fizeram as da CBD e UNCCD, que a partir das suas COP3 (1996) e COP5 (2001), respetivamente, passaram de encontros anuais para bianuais, mantendo-se assim até à atualidade. Tal é mais um dos acontecimentos que ao longo das diversas COP das “Convenções do Rio” pautaram, de uma forma mais ou menos espetacular e mediática, as reuniões e o progresso das Convenções. A subsecção que se segue irá analisar isso mesmo, aproveitando a fase de rescaldo das COP das “Convenções do Rio” mais recentes para exemplificar como se desenvolvem este tipo de reuniões multilaterais.