Segundo o PMBOK (PMI, 2004) a gestão de escopo refere-se às atividades que garantem a inclusão no projeto de todo o trabalho requerido, e apenas o trabalho requerido.
A Gestão de Escopo do Projeto NF-e em Âmbito Nacional
A definição de um escopo único nacional foi considerada pelos entrevistados com um fator fundamental para a implantação do projeto NF-e. Sua gestão, apesar de não seguir formalmente as técnicas do PMBOK, apresentou duas fases bastante marcantes. A primeira refere-se à definição do escopo inicial do projeto por meio de múltiplas administrações tributárias com diferentes interesses. Essa fase aproximou-se, em alguma medida, do processo de Definição de Escopo (Scope Definition) do PMBOK (PMI, 2004). A segunda fase refere-se à manutenção desse escopo, incluindo alguns mecanismos específicos relacionados ao processo de Controle de Escopo (Scope Control).
A definição inicial do escopo do projeto NF-e decorreu do I ENAT, em julho de 2004, após a criação de um grupo de trabalho para tratar do assunto. Entretanto, com o desenvolvimento de um modelo pela SEFAZ-SP a partir do projeto chileno, criaram-se dois possíveis escopos para
o projeto nacional. A definição foi dada por meio da apresentação dos modelos na reunião do XV ENCAT, em que os administradores tributários optaram por adotar o modelo originário do projeto chileno.
Com isso, mesmo sem o uso intencional das diretrizes do PMBOK, utilizaram-se duas técnicas sugeridas por essa metodologia: a identificação de alternativas (Alternatives Identification) e a análise do escopo pelo stakeholder (Stakeholder Analysis). Quando os grupos apresentaram diferentes alternativas aos coordenadores tributários, patrocinadores do projeto no âmbito dos fiscos estaduais, a escolha dos administradores baseou-se em um rol de opções bastante abrangente. O fato de as equipes técnicas realizarem estudos preliminares sobre projetos similares também acarretou uma maior abrangência das alternativas apresentadas. A partir do momento em que os próprios patrocinadores optaram por uma das alternativas, unificou-se o entendimento quanto ao escopo desejado.
Detalhou-se este, então, em reuniões técnicas posteriores, acompanhadas de perto pelos stakeholders. No caso da reunião ocorrida em São Paulo após essa deliberação, por exemplo, esteve presente o Coordenador da Administração Tributária de São Paulo e o Coordenador Geral do ENCAT. O processo de sua definição nessas reuniões é descrito abaixo pelo Coordenador Técnico do ENCAT.
“A primeira coisa que nós fizemos quanto a escopo foi delinear um escopo efetivamente alcançável. Porque quando a gente começa a discutir uma Nota Fiscal Eletrônica, tinha idéia de tudo quando é jeito [...]. E a gente procurou reduzir o escopo o máximo possível ao processo efetivo da emissão da NF-e, porque é natural nesse tipo de projeto você querer ampliar sempre o escopo”. Alvaro Bahia, Coordenador Técnico do ENCAT e Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/BA
Quanto ao controle de suas mudanças, apesar de não existir um processo formal, o projeto NF-e se valeu de alguns instrumentos importantes.
O primeiro foram as próprias reuniões técnicas do ENCAT. Com o grupo técnico reunido, realizaram-se as principais deliberações sobre necessidades de mudanças, ouvindo a opinião sobre a conveniência ou não do tema junto aos representantes estaduais. Como os estados já vinham investindo em sua construção, e estavam premidos quanto aos prazos de implantação, era forte a resistência a mudanças de escopo não prioritárias.
Dessa forma, alguns fatores parecem ter criado um balanceamento adequado para controle de mudanças. Se, por um lado, os entes estaduais tinham certa autonomia com relação aos seus projetos, por outro, o escopo do projeto era único, e, por isso suas posições não poderiam ser unilaterais. Esse balanceamento promovia uma discussão que regulava o volume de suas alterações.
Outro instrumento relevante foi a aprovação de uma legislação antes do esperado. Antecipou- se a previsão da equipe de dezembro de 2005 para setembro, dada uma grande articulação dos Coordenadores Tributários das Secretarias participantes. Com a aprovação do Ajuste Sinief n° 07/05 no CONFAZ, quaisquer alterações de escopo que tivessem impacto na legislação deveriam passar novamente pelo mesmo trâmite. As equipes técnicas, bem como as empresas, restringiram, a partir daquele momento, as discussões, tendo como escopo base a legislação aprovada.
“A legislação deu tranqüilidade, mas também trouxe preocupação. Porque a legislação amarrou algumas coisas, então o espaço que elas [as empresas] teriam para contribuir, para propor, para alterar, tinha sido diminuído, já que agora havia uma legislação, difícil de alterar.” Newton Oller, Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/SP
Dentre as definições que as empresas solicitavam alteração estava, por exemplo, a ampliação do prazo de doze horas definido na legislação para cancelamento de uma NF-e, além do processo de validação da regularidade dos destinatários ao se emitir uma NF-e.
Assim, é interessante perceber que mesmo não havendo processos de controle de escopo claramente definidos, como os propostos pelo PMBOK, na prática as alterações de escopo de maior magnitude seguiam o processo de alteração de legislação, como de fato ocorreu em julho de 2006, com a publicação do Ajuste Sinief n° 04/06, que continha um conjunto de modificações entendidas como necessárias ao projeto.
Além disso, outro instrumento relevante foi a formalização de suas mudanças por meio das atas de reunião da equipe técnica. Documentavam-se discussões que, em geral, não eram rediscutidas em reuniões posteriores.
“Todas as reuniões foram documentadas por atas. Isso é um estilo que já vem do ENCAT [...] De forma a evitar a rediscussão de pontos que já foram superados. Várias vezes isso foi utilizado. Isso foi importante principalmente no início do projeto quando existia um certo turn-over de técnicos. [...] Isso foi importante para evitar retrabalho.” Newton Oller, Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/SP.
Com a participação das empresas e o avançar do desenvolvimento dos sistemas, essas mudanças também eram confrontadas com os custos inerentes ao que já vinha sendo feito. Trecho da ata de reunião número 20 indica o compromisso do fisco quanto ao volume de alterações.
“Não estão previstas mudanças freqüentes de layout de mensagens e as empresas deverão ter um prazo razoável para implementar as mudanças necessárias, conforme acordo operacional discutido em reuniões anteriores.” Ata n° 20 de 17/05/2006.
Dessa forma, a junção desses fatores promoveu um maior controle dessas mudanças, o que viabilizou a implantação do projeto, mesmo com atraso, ainda em 2006.
Atualmente, ampliou-se o seu escopo, incluindo-se um novo documento eletrônico chamado Conhecimento de Transporte Eletrônico – CT-e. Esse projeto tem sido acompanhado pelas equipes dos estados e da Receita Federal, sendo em muitos casos os mesmos integrantes da NF-e. Segundo um dos entrevistados, esse tipo de ampliação pode trazer novos riscos ao projeto, dado as equipes dos fiscos não estarem adequadas para o volume de trabalho.
“O que dá pra observar é uma pressa para ampliação desse escopo, por exemplo, com a inserção do Conhecimento de Transporte Eletrônico. Isso é positivo, claro, está se buscando resultados em um prazo menor, mas está trazendo dificuldades de acompanhamento, [...] até pelo número de colegas que vem a acompanhar. [...] Então o escopo foi ampliado, até causando um certo risco de falhas no acompanhamento.” Jerson Prochnow, Integrante da Equipe do Projeto NF-e na RFB.
A Gestão de Escopo do Projeto NF-e em São Paulo
Em São Paulo, incluiu-se o projeto NF-e no PROFFIS devido a uma solicitação direta do então Secretário paulista, Eduardo Guardia, que havia tomado conhecimento do projeto Nota
Fiscal Eletrônica para compras públicas do Governo da Bahia e, após enviar delegação a Salvador para levantar maiores detalhes, requisitou um projeto similar para São Paulo.
Entretanto, com o decorrer da evolução do projeto paulista, o entendimento da equipe era que o escopo relacionado a compras públicas era limitado e não traria grandes benefícios para São Paulo, pois já possuía a Bolsa Eletrônica de Compras – BEC implantada. Construiu-se essa visão a partir do conhecimento das diversas experiências existentes e com visitas realizadas a várias entidades. Com o interesse de modificar o escopo inicialmente acordado com o Secretário, realizou-se pela equipe de projeto paulista um trabalho de convencimento do Secretário quanto ao novo escopo proposto.
Dessa forma, o escopo inicialmente estabelecido pelo principal patrocinador do projeto paulista acabou modificado; além disso, ocorreu um processo de revalidação da aprovação do projeto junto ao Secretário. Essa mudança teve o apoio do Coordenador da Administração Tributária paulista, Henrique Shiguemi, que viu no projeto NF-e a possibilidade de maior controle das operações interestaduais em nível nacional.
Segundo o PMBOK, dada a magnitude da mudança de escopo, modificou-se sua própria definição, o que demandaria a elaboração de um novo Project Charter. Esse processo acabou sendo feito de maneira mais informal, contudo resultou em mudanças no plano do projeto junto ao PROFFIS.
Com o escopo relativamente definido e unificado entre os fiscos, alterações no escopo nacional refletiam em alterações do paulista, nas suas diversas áreas, como legislação, negócio e sistemas. Em muitos casos, a própria equipe paulista elaborava pareceres técnicos sobre as alterações propostas nacionalmente; em alguns, sua alteração não era considerada viável no ambiente paulista e o escopo nacional tinha que ser ajustado. Um dos entrevistados comenta essa situação:
“A linha era que tinha que ser definida nacionalmente [...] e vamos tentar implementá-la. É claro que tinha definições que a gente não conseguia implementar por alguma dificuldade de sistema, por alguma razão específica. Um exemplo era que a gente tinha que ‘bater’ [fazer verificações] com o cadastro [de contribuintes], a gente não ia conseguir naquela etapa do projeto. [...] Então voltava tudo, [...] e aí tinha que redefinir algum escopo que tinha sido tratado.” Sandra D´alessio, ex-Gerente de Sistemas do
O escopo tratado pela equipe paulista sofreu, em geral, as mesmas modificações e ficou sujeito aos mesmos controles da equipe nacional. Especificamente quanto ao sistema de informação, documentou-se esse escopo por meio de artefatos específicos, como o Documento de Visão e os Casos de Uso. A avaliação da equipe de sistemas é positiva sobre sua estabilidade; um dos entrevistados comenta sobre esse aspecto:
“Acho que foi um trabalho muito bom, muito bem feito ao longo do tempo para atender aos requisitos de negócio, requisitos esses vindos da DEAT, das empresas, eu acho que o sistema está bem estável.” Emir Teixeira, Gerente de Sistemas do Projeto NF-e na SEFAZ/SP.