As transformações relativas à política de assistência social, conforme já destacado anteriormente, relacionam-se com a visibilidade que ela adquiriu na agenda política e pública vinculada à política econômica de desenvolvimento que, em alguns países da América Latina, teve maior adesão. No entanto, mesmo com os destaques que tiveram, incorrem sobre essa política fortes ambiguidades quando se tenta definir sua particularidade dentro da proteção social e, principalmente, na tentativa de localizá-la no acesso à satisfação das necessidades humanas básicas.
Na última década, tem-se acumulado esforços em compreender essas transformações na política de assistência social, não somente no Brasil, mas nos demais países da América
Latina. Em alguns esforços, nota-se a tentativa de encontrar, na abstração da realidade material, caminhos que retratem uma possível realidade comum para a maioria dos países.
Dentro desses esforços estão os estudos sobre as consequências das políticas de combate à pobreza para a proteção social latino-americana, levadas a cabo com maior ênfase nas duas últimas décadas. Concorda-se com as notáveis e ainda não totalmente desvendadas consequências que essa desvinculação da pobreza de suas reais causas, ou seja, localizada na dinâmica estrutural de produção e acumulação de riqueza, causa para o aumento desenfreado na desigualdade social e, principalmente, as consequências de caráter político e ideológico sobre a luta de classes no continente.
Considerando que um dos vícios que incorrem sobre a assistência social traz o histórico e profundo legado conservador e paternalista que ronda essa política pública e a vincula somente à satisfação de necessidades emergenciais e pontuais, são encontradas algumas análises que, ao partir de um marco histórico e estrutural desvinculado da realidade latino-americana, localiza a assistência social em contraposição à proteção social ao trabalho. Assim, acreditando que, ao supervalorizar a assistência social — medidas atribuídas ao aumento do investimento com os Programas de Transferência de Renda (PTRs) e com a própria política dentro do orçamento destinado à Seguridade Social — pode-se negligenciar o direito ao trabalho e à proteção social, alicerçada à sua cobertura.
Ao discutir a centralidade da assistência social na seguridade social brasileira, nos anos 2000, Mota (2008a) alerta para a estratégia das classes dominantes em capitalizar politicamente a assistência social, utilizando-a como mecanismo de enfrentamento às desigualdades sociais pela intervenção direta via programas de transferência de renda e os impactos no aumento do consumo e acesso aos mínimos sociais, mas, principalmente, pelo caráter ideológico e político no plano superestrutural pelo encobrimento da precarização do trabalho e do aumento da superpopulação relativa na esfera da reprodução social. Para a autora:
Na impossibilidade de garantir o direito ao trabalho (postulado inexistente na sociedade regida pelo capital), seja pelas condições que ele assume contemporaneamente, seja pelo nível de desemprego, ou pelas orientações macroeconômicas vigentes, o Estado capitalista amplia o campo de ação da assistência social ao mesmo tempo em que limita o acesso à saúde e à previdência social públicas. Não se trata de uma visão estreita ou residual da política de assistência social – seja ela concebida como política setorial ou intersetorial – o que está em discussão é o estatuto que ela assume nessa conjuntura (MOTA, 2008a, p. 141).
Concorda-se que a assistência social é utilizada não somente pelas classes dominantes brasileiras, mas, principalmente, pelas agências reguladoras internacionais, tais como o Banco
Mundial e Fundo Monetário Internacional, como instrumento de combate à pobreza e ao que eles chamam de pobreza extrema, por meio dos programas de transferência de renda que não atuam sobre a produção da riqueza, mas, sim, na redistribuição ínfima de renda, visto que os índices de transferência, quando relacionados ao Produto Interno Bruto (PIB), correspondiam, em 2013, a 0,50% do PIB do país17.
A garantia do direito ao trabalho, no entanto, poucas vezes foi real compromisso do Estado ou das classes dominantes na América Latina, envolvidas na criação de excedente que os beneficiasse, como visto anteriormente. As taxas de desemprego e trabalho precarizado e informal historicamente foram bem acima dos padrões europeus ou norte-americanos. Portanto, na conjuntura atual, a assistência social pode ter acessado um nível de importância e de centralidade no Estado, mas contrapô-la aos interesses das classes subalternas pode negligenciar a complexa estratificação social latino-americana e as condições de vida à que esse povo foi submetido.
Ainda sobre a ampliação da política de assistência social no Brasil, Silva et al (2010) chamam atenção para hipertrofia da assistência social assentada nos programas de transferência de renda. Para as autoras:
A hipertrofiação da política de assistência social, no Brasil, vem dando suporte à acolhida da reestruturação produtiva, minimizando seus danos e revertendo indicadores de desigualdade; assumindo o papel de integração social que caberia ao trabalho e desuniversalizando os direitos sociais (SILVA et al, 2010, p. 169).
Concorda-se que, sob os atuais moldes em que se organizam, os programas de transferência de renda atuam contrariamente à necessária universalização dos direitos sociais, mas que a generalização do mercado de trabalho, próprio das sociedades capitalistas, se concretizou na América Latina sob estruturas distintas. Com isso, a capacidade integradora do trabalho que proporciona capacidade de consumo para as massas populares e mesmo a redução dos índices de pobreza e de desigualdades, conforme defendem as autoras, foram próprios de outras realidades, não as desse continente, conforme referência de Marini (2005a), que afirma que “a vinculação das novas técnicas de produção com setores industriais orientados para tipos de consumo que, se tendem a convertê-los em consumo popular nos países avançados, não podem fazê-lo sob nenhuma hipótese nas sociedades dependentes” (MARINI, 2005a, p. 177).
Na seção anterior, buscou-se, sinteticamente, traçar alguns traços históricos e estruturais que são particulares ao continente latino-americano, principalmente aqueles que
retratam a dinâmica das relações entre classes. Ao se elucidar a relação das burguesias internas com os investimentos estrangeiros, com a perda que decorre dessa relação desvantajosa para a burguesia interna e os mecanismos que elas desenvolvem para diminuir suas perdas no processo de intercâmbio internacional, acaba-se por delinear sob quais parâmetros de relações de trabalho está historicamente sujeito o povo latino-americano.
As condições e relações de trabalho próprias do regime fabril, com cobertura de direitos trabalhistas, que teve ampla adesão em grande parte dos países da Europa, com as políticas econômicas do pós-guerra, somente sob regimes localizados geograficamente e, principalmente, sob alguns ramos da indústria teve adesão nos países da América Latina.
Os ganhos sociais advindos com a política social somente foram possíveis, em grande maioria dos países, com forte luta e movimentação popular. Esses ganhos, na maioria dos casos, não estavam vinculados ao direito ao trabalho, mas, sim, à redução dos impactos de políticas fiscais que influenciavam diretamente nos preços dos alimentos, à propriedade da terra e reforma agrária, acesso generalizado à educação, à saúde e à moradia, entre outros.
É inegável que houve muitas movimentações e greves gerais de trabalhadores em benefício de melhores condições e relações de trabalho e acesso a benefícios e políticas sociais. Mas, estruturalmente, dois fatores influenciaram diretamente para a luta da maioria do povo latino-americano se concentrar fora dessa esfera: a superexploração do trabalho, cuja energia do trabalhador, expropriada pela burguesia interna, não deixou grandes possibilidades de luta, a não ser aquela para a mais elementar das necessidades, o direito a comer. Outro fator fundamental consiste na reprodução das históricas oligarquias no poder defendendo seu poder político e econômico, deslocando as energias do povo latino-americano a constantes sinais de descontentamento e de combate. Em alguns países, essas lutas tiveram impactos na mudança de poder, mesmo que temporariamente, mas os rebatimentos para a política social nunca se mostraram correspondentes com a luta do povo latino-americano.
Ainda sobre esse debate, acredita-se que a disputa entre as políticas de seguridade social não é salutar para a perspectiva de seguridade social que ainda é almejada. Enquanto nossas energias e análises são empregadas para comparar ganhos e gastos de uma política em relação à outra, como esses estudos que enfatizam a ampliação da assistência social em detrimento da saúde e da previdência social, está-se perdendo terreno na luta pela ampliação do fundo público da seguridade social e, principalmente, da perspectiva de proteção social que guarda, ainda mais, com a tentativa permanente de enfraquecer sua perspectiva universal e seu potencial de desenvolver a autonomia crítica, conforme Pereira (2007).
Sobre as fortes ambiguidades que a política de assistência social carrega, faz-se necessário, ainda, retratar outro vício que incorre sobre essa política. Esse, ainda mais antigo e enraizado, é a vinculação da assistência social relacionada à esfera diminuída da ajuda e das ações localizadas em favores, na qual se pressupõe algo em troca, típicas da agenda do chamado assistencialismo, ou mesmo daqueles cuja liberdade significa adquirir produtos na esfera do mercado.
Segundo Sposati (1993), para aqueles que acreditam que as necessidades devem ser satisfeitas via mercado, a política de assistência social deverá ser uma ação a ser extirpada, considerando que as soluções públicas na direção do atendimento às necessidades humanas serão sempre clientelismo, serviços de segunda ou ajuda para o pobre, tem-se, nos termos da autora:
A cultura brasileira rejeita o serviço público como campo qualificado para a satisfação de necessidades. De um lado não há o compromisso de governantes com a atenção e o respeito aos direitos; de outro, há uma tendência da população em desculpar o que é produzido pelo Estado, na medida em que as ações governamentais são vistas como ajudas circunstanciais que resultam mais da bondade do governante do que no reconhecimento da dignidade do cidadão. Sem dúvida, décadas de populismo e clientelismo forjaram um imaginário subalterno para o qual o que chega é lucro, e não resposta a um padrão de cidadania (SPOSATI, 1993, p. 10).
É nessa esteira que a assistência social — entendida como transferência não unidimensional de bens e serviços socioassistenciais, visto que supõe necessidades humanas e possibilidades materiais de provisão social pública, universal e não contributiva — é transfigurada em assistencialismo, configurando uma relação de poder que subalterniza quem tem a necessidade, porque delimita um lugar ao pobre: aquele do mundo dos favores, da ajuda, da submissão às regras e condicionalidades, justificativa necessária para conceder algo. Mesmo a ínfima transferência de renda só é admitida pela cultura social se estiver relacionada a condicionalidades e responsabilidades de contrapartida.
Sposati (1993) delimita a assistência social em relação ao assistencialismo.
A rigor, a assistência é uma forma de subsídio: técnico, financeiro, material, psicológico etc. Enfim, ela se constitui num campo dinâmico de transferência que não é unidimensional, pois supõe de um lado a necessidade e de outro a possibilidade. O assistencialismo, resultado da difusão do imaginário conservador, supõe fazer dessa transferência uma relação de poder que subalterniza quem tem a necessidade: ele passa a dever um favor ao intermediador da possibilidade, que nem sempre é proprietário, mas muitas vezes um agente técnico ou institucional. Do ponto de vista da oferta de serviços, toda política social é assistencial na medida em que se propõe a prover uma necessidade (SPOSATI, 1993, p. 11, grifo nosso).
Essa contraposição entre assistência social e o suposto assistencialismo empregado pelo imaginário conservador, mas que se enraíza no imaginário social, colabora para confundir e transfigurar o significado da assistência, atrelado à satisfação das necessidades para uma condição de subalternidade, já que, mesmo não tendo como, aquele que acessa a política é condicionado a oferecer algo em troca. Se não tem, deve privar-se de seu protagonismo concedendo uma subalternidade consentida ao seu interlocutor.
Em estudo sobre as representações dos usuários da assistência social sobre sua subalternidade, Yazbek (1993) elucida a vinculação que os usuários fazem entre a assistência social e a ajuda:
Um possível ponto consensual é a vinculação que realizam entre a assistência e ajuda e o constrangimento daí resultante. Na medida em que os usuários de serviços assistenciais se caracterizam, em geral, por níveis de
renda muito baixos que os situam entre os “pobres”, os desprestigiados, os
que vivem mal na sociedade (condição que rejeitam), observa-se nos depoimentos coletados a ambiguidade de rejeitar a condição de
“necessitado”, “assistido” e alvo de ajuda e, ao mesmo tempo, reconhecer
sua impotência em face das condições de carência em que vivem (YAZBEK, 1993, p. 138).
Com o estudo realizado pela autora, mesmo reconhecendo a impotência em superar as condições de carência que permeiam a vida cotidiana, constata-se que gostariam de rejeitar essa condição de necessidade e de carência devido à subalternidade que os envolve ao demandarem a política de assistência social. Essa relação controversa, no entanto, se justifica pela forma com que politicamente suas necessidades são tratadas e aos impactos ideológicos da submissão política e material a que foram condicionados historicamente. O sofrimento, a carência, as necessidades de toda ordem a que foram submetidos foi resultado, também, de uma incursão ideológica de naturalização de suas condições de vida realizadas pelas classes dominantes no continente.
Por isso, compreender as razões que fazem essa política ser tão necessária no rol das políticas sociais latino-americanas passa por uma breve caracterização de uma massa potencial destinatária das ações da política de assistência social no continente. Sua gênese se localiza na própria constituição histórica das relações sociais no continente que, desde sua colonização, conformou uma divisão de classes alicerçada externamente e teve uma contribuição causal para as características do povo latino-americano, principal alvo da política pública, conforme caracterização já realizada anteriormente.
O caráter da dependência e da superexploração da força de trabalho formaram historicamente uma parcela de sujeitos cuja relação com o mercado de trabalho e com sua própria satisfação de necessidades é marcada por inconstâncias e dificuldades18.
Embora sofram, em condições ainda mais graves, os efeitos traumatizantes da renovação das atividades produtivas, não se beneficiam daqueles
mecanismos autocorretivos. Elas não são “exército de reserva” porque não
chegaram a ser conscritas na força de trabalho da matriz tecnificada do sistema e não têm perspectiva alguma de serem absorvidas enquanto prevalecer a ordenação social vigente (RIBEIRO, 1978, p. 67).
Prado Jr. (2008), ao analisar a formação brasileira, inscreve que os meios de vida para os destituídos de recursos materiais eram escassos já durante o período colonial. Naquele período cria-se uma multidão que na estrutura social se constituirá como a massa trabalhadora, tomando grande volume com o tempo e revelando indivíduos de ocupações mais ou menos incertas e aleatórias ou mesmo sem ocupação alguma.
O número deste elemento indefinido socialmente é avantajado: e cresce contínua e ininterruptamente porque as causas que provocam seu aparecimento são permanentes. No tempo de Couty, este o calcula, numa população total de 12 milhões, em nada menos que a metade, 6 milhões. Seria menor, talvez, a proporção, nos três milhões de princípios do século; mas ainda assim compreenderia a grande, a imensa maioria da população livre da Colônia. Compõe-se sobretudo de pretos e mulatos forros ou fugidos da escravidão, índios destacados do seu habitat nativo, mas ainda mal ajustados na nova sociedade em que, os englobaram; mestiços de todos os matizes e categorias que não sendo escravos e não podendo ser senhores, se veem repelidos de qualquer situação estável (PRADO JR., 2008, p. 280). O cenário já emblemático durante o período colonial não encontra possibilidades de superação com a independência e o período do Brasil Império, conforme Caio Prado Jr. descreve e analisa em sua obra. Inclusive, o cenário descrito acima será responsável pelas agitações políticas do período da independência e do período posterior, envolvendo, em muitos momentos, lutas armadas. No entanto, foi nas contradições profundas do sistema colonial que se geraram esses conflitos, quando brotou também, segundo Prado Jr., “a síntese delas que porá termo a tais conflitos, fazendo surgir um novo sistema em substituição ao anterior, é aí que encontraremos as forças motoras que renovarão os quadros econômicos e sociais da colônia” (PRADO JR., 2008, p. 364).
A estrutura econômica e social da colônia se reproduz no Brasil Império e vai ser fundamento do processo de industrialização brasileira. Especificamente em análise sobre o
18“Ainda que a “ralé” inegavelmente disponha de “capacidades” específicas que permitem desempenhar seus subempregos e suas relações comunitárias, essas “capacidades” não são aquelas exigidas pelo mercado moderno em expansão” (SOUZA, 2009, p. 23).
processo de constituição das classes no Brasil, durante o processo de modernização, mas que se pode remeter à análise sobre a América Latina, Souza (2009) descreve:
O processo de modernização brasileiro constitui não apenas as novas classes sociais modernas que se apropriam diferencialmente dos capitais cultural e econômico. Ele constitui também uma classe inteira de indivíduos, não só sem capital cultural nem econômico em qualquer medida significativa, mas desprovida, esse é o aspecto fundamental, das precondições sociais, morais e culturais que permitem essa apropriação. [...] O abandono social e político,
“consentido por toda a sociedade”, de toda uma classe de indivíduos “precarizados” que se reproduz há gerações enquanto tal. Essa classe social,
que é sempre esquecida enquanto uma classe com uma gênese e um destino comum, só é percebida no debate público como um conjunto de “indivíduos” carentes ou perigosos, tratados fragmentariamente por temas de discussão superficiais, dado que nunca chegam sequer a nomear o problema real (SOUZA, 2009, p. 21).
É dessa forma que o emblemático “aos que dela necessitarem”, constante no artigo constitucional sobre a assistência social, devem buscar a ampla cobertura de acesso. A constituição do povo latino-americano traz, em seu âmago, dificuldades estruturais de manutenção das suas condições de vida, para além da perspectiva de acesso a um direito típico da sociedade democrática burguesa, havendo uma dívida histórica, já que suas necessidades foram desde sempre negligenciadas.
Considerando a existência de um público alvo extenso em número e em carências, a política de assistência social deve estar comprometida com a satisfação de necessidades além das demandas pontuais e individuais. Por isso, localiza-se essa política na perspectiva da luta de classes, ou seja, como produto das lutas das massas pela satisfação de suas necessidades e garantia de seus direitos.
Nessa direção, a assistência social, como política social, é um processo “que resulta da relação entre interesses contrários — o do capital e o do trabalho ou o da lógica da produção lucrativa e o das necessidades sociais” e não deve ser identificada somente na sua “manifestação fenomênica de atenção compensatória e emergencial aos pobres” (PEREIRA, 1996, p. 37).
A assistência social deve ser identificada com a atenção às necessidades sociais, vinculada a um padrão de satisfação das necessidades básicas em contraposição à provisão de mínimos sociais e da possibilidade de buscar (individualmente) no mercado a satisfação de suas necessidades, no maior estilo em que “no mercado tudo se encontra”. A assistência social deve assumir “o papel de denunciadora da falácia das virtudes do mercado e da racionalidade da acumulação como processos maximizadores da prosperidade socioeconômica e da liberdade individual” (PEREIRA, 1996, p. 38).
As necessidades sociais referenciadas são aquelas necessidades históricas e de classe, não resumidas à atenção compensatória e emergencial de manutenção meramente biológica, apesar de partir dela. Nesse escopo, assinala-se que “las necesidades necesarias para el mantenimiento del hombre como ser natural son también sociales” (HELLER, 1998, p. 31)19, conforme elucidou Heller. Sua denominação caracterizou que as necessidades sociais são construídas social e historicamente, já que a forma de satisfazer as necessidades do corpo se transforma de acordo com a transformação da sociedade.
Marx, enquanto sistematizava seus estudos por meio dos Grundrisse, atentou para o debate das necessidades, considerando que, “na produção, os membros da sociedade apropriam os produtos da natureza às necessidades humanas” (MARX, 2011, p. 44). Entretanto, à medida que a produção é apropriada pelos membros da sociedade em atenção a uma necessidade, a produção também cria a necessidade, pois “produz não somente um objeto para o sujeito, mas também um sujeito para o objeto” (MARX, 2011, p. 47). Esse processo se inicia na produção e, ao gerar um objeto de consumo para um sujeito que retorna a si,