Estado de São Paulo.
No âmbito dos estudos produzidos pela Universidade de Cádiz71, fora
analisada a questão da gestão das áreas costeiras na América Latina , incluído um Capítulo dedicado ao Brasil72. Nesse contexto, Barragán- Muñoz (2005) aponta uma melhora e uma evolução da legislação em geral, especialmente as leis ambientais que regulam os espaços naturais protegidos. Mas alerta que tais instrumentos legislativos nem sempre tratam adequadamente de uma questão fundamental: os bens de domínio público:
En efecto, la mayoria de los sistemas jurídicos latino-americanos son herdeiros de la tradición del derecho romano. Su origen, uma vez más, está em el processo de colonización. Por lo tanto, los espacios marinos, los intermareales y los terrestres hasta una determinada distancia de la máxima linea de pleamar tienem esa categoria. Aunque reciben nombres diferentes, el concepto al que se refierem es muy parecido: Bienes de Dominio Publico (Argentina), Bienes de la Union (Brasil), Bienes de Uso Público (Colombia), Bien National de Uso Público (Chile), Zona Federal Maritimo Terrestre (México). (BARRAGÁN- MUÑOZ, 2005, p.28)
No Brasil, é na faixa litorânea que se encontra situada uma parcela significativa de bens públicos73. Particularmente no caso da União, e por disposição
expressa do art. 20 da Constituição Federal, a ela pertencem os terrenos de marinha e seus acrescidos74, além das praias, mar territorial e dos recursos naturais da
plataforma continental e da zona econômica exclusiva.
71
ESPANHA. “Grupo de Investigación em Gestión Integrada de áreas Litorales” (GIAL) da Universidade de Cádiz (UCA), que organizou junto com a Rede Iberoamericana de Manejo Costeiro Integrado (IBERMAR), o Primeiro Congresso Iberoamericano de Gestão Integrada de Áreas Litorâneas, em janeiro de 2012. Disponível em: http://www.gestioncostera.es/congressoGIAL/. Acesso em: 05 jun 2012.
72
ESPANHA. Cap. II (p 137-156) El Plan Nacional de Géstion Costera Brasileño (PNGC): Juan Manuel Barragán Muñoz. La gestión de áreas litorales em España y Latinoamérica. UCA – Universidad de Cádiz. Espanha. 2005
73
A doutrina contemporânea faz uma dissociação entre a abrangência daquilo que é caracterizado como bens públicos e patrimônio público. Enquanto o acervo de bens públicos reuniria a totalidade das coisas cuja titularidade do direito de propriedade pertence a uma entidade estatal, o patrimônio público seria mais abrangente, podendo ser sintetizado como “conjunto de bens materiais e imateriais, inclusive direitos e receitas de propriedade das pessoas de direito público” (MARQUES- NETO, 2009, p. 55). O Código Civil Brasileiro de 2002, Lei federal nº 10.406/2002, repete o critério civilista empregado pela legislação anterior, de 1916, qual seja, a caracterização do regime jurídico público a partir da titularidade do direito de propriedade (Art. 98).
74 Nota da Autora: A ação demarcatória da linha do preamar-médio (LPM) de 1831 (art. 2º do Decreto-Lei nº
9.760/1946) dos Terrenos de Marinha e a linha média das enchentes ordinárias (LMEO) (art. 4º do Decreto-Lei nº 9.760/1946) dos Terrenos Marginais é expressamente conferida à Secretaria do Patrimônio da União, nos termos dos procedimentos estabelecidos pelos arts. 9º e seguintes do Decreto-Lei nº 9.760/1946. Uma vez estabelecida a LPM, é possível demarcar onde terminam as áreas da União, resultando na definição da Linha
Ao abordar a questão dos terrenos de marinha, preconiza Machado (2013, p. 123):
Atualmente, de um lado, com o avanço das ciências da natureza e, de outro lado, com o povoamento intenso e desordenado do litoral, as áreas de ´terrenos de marinha´ necessitam desempenhar funções públicas de proteção da natureza. [...] O aforamento tem levado à ocupação inadequada de áreas, restringindo e até impedindo o acesso livre e franco de todos às praias e ao mar´ (art. 10, caput, da Lei de Gerenciamento Costeiro – Lei 7.661/88).
Com efeito, a manutenção dos terrenos de marinha, no domínio público federal, visa, acima de tudo, manter como acessível à totalidade da população, áreas de uso comum do povo e preservar, numa análise mais abrangente e integrada, os aspectos patrimoniais, ambientais, econômicos e sociais, garantindo um controle pelo Poder Público. Não por acaso, países como a Inglaterra, França e Espanha começaram na década de 80, a tomar medidas para a ampliação do patrimônio público sobre a zona costeira, revertendo e desapropriando propriedades localizadas ao longo de sua costa marítima, a fim de constituir um patrimônio público nacional protegido da especulação imobiliária e de forma a garantir a proteção ambiental dessas áreas, que são fundamentais para a sustentabilidade da sociedade como um todo (CARDOSO, 2010, p. 58-59).
Considerado o quadro brasileiro, a política de gestão (ou gerenciamento) costeira perpassa necessariamente pela questão da apropriação e da adequação dos diferentes regimes de propriedade à conservação do patrimônio ambiental. Nosso sistema jurídico reveste a figura das limitações urbanísticas (zoneamento, condicionamentos legais aos direito de construir, dentre outras) como legítimas restrições ao direito de propriedade e ao direito de construir, estabelecidas em face do interesse público, não gerando direito a indenização. Entretanto, remanescem controvérsias, normalmente levadas ao Judiciário nacional, referentes à possibilidade de indenização nos casos de tais limitações caracterizarem
Limite de Terrenos de Marinha (LLM). Os terrenos de marinha e seus acrescidos, enquanto bens dominiais, podem ter sua destinação de uso conferida sob diversos regimes jurídicos, de forma onerosa ou gratuita, a exemplo da permissão de uso, da concessão de direito real de uso, da locação, do arrendamento e do aforamento. Neste ponto, destacamos que embora os terrenos de marinha e seus acrescidos sejam, em principio, bens dominiais susceptíveis de utilização por particulares, na hipótese de se verificar que tais terrenos sejam caracterizados como sendo “áreas de praia”(art. 10, parágrafo 3º da Lei Federal nº 7.661/88), veda-se a sua destinação individual, uma vez que é inadmissível a utilização privativa de áreas de uso comum do povo, bens não disponíveis para esta finalidade.
desapropriações indiretas. E relação ao ordenamento territorial fixado pelas normas ambientais do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, remanesce, igualmente nestes casos, a questão dos diferentes regimes de propriedade adequados à conservação do patrimônio ambiental. Exemplo disso, ocorre nas propriedades privadas inseridas nas Zonas de Amortecimento das Unidades de Conservação, que embora sofram certas restrições em decorrência do zoneamento nela estabelecido, tais limitações não podem inviabilizar o direito de propriedade, sob pena de gerar o dever de indenização por parte do Poder Público (VITALLI, 2007, p 29; MILARÉ, 2007, p. 676).
Para esclarecer, pode-se invocar o princípio adotado na França quanto á proibição de edificar fora dos espaços urbanizados, numa faixa de 100 metros ao longo da orla marítima. A aplicação desta regra que o legislador francês introduziu, mesmo com o risco de contrariar interesses imobiliários, ocorre sem qualquer compensação aos eventuais proprietários (BRASIL, 2004, p.73). Igualmente na Espanha não se cogita a indenização em virtude da imposição de servidões de proteção do domínio público marítimo-terrestre, que recai sobre a faixa de 100 metros contada do limite das águas e nas quais são proibidas edificações destinadas à habitação, a construção de vias de transporte, passagem de redes elétricas, assim como a publicidade por meio de cartazes ou outros meios acústicos.75
Assim, no Brasil, existe uma situação privilegiada no sentido de que extensas porções territoriais no litoral constituem propriedade pública, e a eventual apropriação por particulares implica na utilização de instrumentos de concessão e permissão de uso. Todavia, a gestão destes bens públicos não tem se operado com vistas ao cumprimento da função social da propriedade. Da mesma forma, a legislação brasileira ainda não enfrentou a questão da necessidade de apropriação pública dos espaços que devem ser protegidos. Por exemplo, na França, a Lei nº 63-1178, de 28 de novembro de 1963 prescreveu a incorporação ou afetação ao domínio público marítimo, dos terrenos acrescidos a partir dos aterros, ressalvados as concessões outorgadas e direitos adquiridos de particulares (BRASIL, 2004, p.78).
75
E prossegue Barragán- Muñoz (2005) em sua análise conjuntural no sentido de que as escalas nacional e local são essenciais, sendo a primeira, a mais importante para a gestão da região costeira. No Brasil, México e Argentina este esquema administrativo, jurídico e institucional é mais complexo em vista da existência da escala “Estadual” ou “Provincial”, que seriam responsáveis por boa parte das competências ambientais de gestão. Aponta ainda, a insuficiência formação profissional capacitada para a gestão costeira e, apesar da existência de institutos e centros universitários que promovam estudos para tal empreitada, “[...] muchos de estos centros de investigación están poco dotados de recursos. Ello implica que su papel em la géstion costera todavia puede ser más importante” (BARRAGÁN- MUNÕZ, 2005, p. 28).
Finalmente, destaca que na América Latina há a falta de eficácia institucional nas iniciativas de gestão integrada da zona costeira: não existem mecanismos de coordenação entre as diferentes administrações públicas e há a ausência de continuidade nos programas de gestão costeira (BARRAGÁN- MUNÕZ, 2005, p. 29). Mas neste amplo estudo empreendido pela Universidade de Cádiz, o Brasil é inserido num agrupamento que o considera numa “etapa de transição”, na qual há certa evolução e certo grau de consolidação de práticas e leis e ainda, possuem “[...] una base consistente para llegar a la madurez em el processo de géstion integrada (Brasil, Costa Rica y Puerto Rico)” (BARRAGÁN- MUÑOZ, 2005, p. 30). O PNGC II brasileiro é citado em relação aos avanços na definição de zona costeira e na repartição de competências entre os três níveis administrativos, e neste último caso, alerta “se precisa algo más de manera que cada escala administrativa (federal, estatal y local) tiene ahora um marco de referencia mejor definido”. Dedicando um capítulo para analisar o PNGC II brasileiro, e consubstanciada a pesquisa em entrevistas e visitas técnicas realizadas no Brasil, apontam alguns pontos que passamos a destacar:
Sérias deficiências sobre as informações básicas sobre certos recursos naturais e sobre fenômenos de uso e aproveitamento do solo, derivados da efetiva ocupação humana;
Ritmo irregular de provisão de recursos orçamentários públicos no âmbito federal e estadual, acarretando consequências de descontinuidade de projetos e do engajamento de equipes técnicas;
O suporte legal existente nem sempre se adapta às efetivas necessidades de gestão das áreas litorâneas e
Problemas relativos à coordenação administrativa da gestão costeira, que personificada pelo GERCO no âmbito federal, resulta ainda na necessidade de coordenar as diferentes ações e iniciativas de competência dos Estados-Membros e dos Municípios; este último, integra-se de maneira
bastante deficitária. (BARRAGÁN- MUNÕZ, 2005, p. 69/70)
Neste ponto, alerta:
Los intentos realizados para transferir las recomendaciones técnicas obtenidas desde la planificación Estatal a los Planes Directores Municipales han fracassado. Una posibilidad de mejorar la géstion costera en escala local consiste en uma mayor transferência de recursos (financeiros y humanos) desde las escalas superiores (Federal y Estatal). (BARRAGÁN-
MUNÕZ, 2005, p. 70)
No contexto da legislação brasileira que instituiu as políticas nacional e estadual de gerenciamento costeiro, já analisado, é concebido um sistema descentralizado de gestão costeira, especialmente materializada no Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro (ZEEC). Este instrumento de planejamento procura então determinar diretrizes para a regulação dos usos e atividades na zona costeira, e, portanto, nos Municípios que a abrangem.
Aparece assim a questão institucional relativa à coordenação administrativa da gestão costeira, que concentrada no Ministério do Meio Ambiente (GERCO) no âmbito federal, resulta ainda na necessidade de coordenar as diferentes ações e iniciativas de competência dos Estados-Membros e dos Municípios, este último, com sérias dificuldades de integração. Cabe citar o entendimento de Machado (2013, p. 1.078) que evidencia que a Lei Federal nº 7.661/88 não previu, por exemplo, o repasse de fundos federais para os Estados e Municípios, nem tampouco criou um “fundo especial para o gerenciamento costeiro”:
Não há um meio mais eficaz de levar à prática o planejamento costeiro nacional pelos Estados e Municípios do que fornecer-lhes recursos financeiros quando cumprirem as normas do PNGC. No sistema federativo não há outro meio de controle federal a não ser este – de natureza indutiva - a menos que se instituísse um licenciamento federal para todas as atividades a serem desenvolvidas na Zona Costeira brasileira, o que seria impraticável. A instrumentação legal da proteção da Zona Costeira, portanto, haverá de ser completada com mecanismos financeiros que possibilitarão aos Estados e Municípios bem cumprirem suas obrigações ambientais e culturais no litoral. (MACHADO, 2013, p.1079)
Constata-se que a zona litorânea tornou-se objeto específico de diferentes modelos de atuação administrativa e normativa, e as respectivas abordagens variam acentuadamente de país para país. Um dos enfoques considera o litoral como novo espaço de planejamento, privilegiando a cooperação de agentes públicos e privados por meio de objetivos assinalados nos respectivos planos de intervenção. Nessa hipótese, o modelo de gerenciamento é programático e cooperativo, e não é assumido, em geral, como coercitivo. Outra forma de atuação consiste em submeter as atividades humanas a um modelo normativo especial, cujos dispositivos visam ao efetivo aperfeiçoamento ou à transformação do sistema legal vigente, ou por ser este incompleto, ou por ser indiretamente responsável pela degradação ambiental.
O sistema normativo brasileiro parece ter assumido o primeiro enfoque, ou seja, considera a zona costeira como espaço de planejamento que vise à cooperação entre os agentes públicos por meio de objetivos comuns, delineados nos respectivos planos. Diferentemente da legislação francesa e espanhola, o modelo de gerenciamento costeiro nacional não conferiu tratamento inovador a muitas questões fundamentais, deixando de estabelecer, por exemplo, diretrizes de ordenamento territorial que fixasse parâmetros urbanísticos que limitassem, mais claramente, os usos e atividades no território costeiro, incluindo a escala local (Municipal).
Perceba-se então, como vimos, que comparativamente a outros países que possuem uma lei nacional específica para a zona costeira, a política de gerenciamento costeiro no Brasil aponta para normas de planejamento costeiro com caráter programático, que por meios de planos e ações da União, da utilização do Zoneamento Ecológico-Econômico de âmbito nacional e estadual, e ainda, a possibilidade de planos de intervenção municipais, estabelecem restrições ao uso e a ocupação do território abrangido pelos Municípios litorâneos, assim como do uso dos recursos naturais e da conservação dos ecossistemas.
E no Litoral Norte do Estado de São Paulo, o regramento do ordenamento territorial com vistas a expansão urbana é diretamente afetado pelo panorama exposto. Assim, os Municípios costeiros de São Sebastião, Ilhabela, Caraguatatuba e São Sebastião embora tenham, em alguma medida, avançado na adequação de seus planos diretores ao Estatuto da Cidade e na delimitação de “zonas de
expansão urbana”, não regulamentam os instrumentos de política urbana fundamentais no planejamento do processo de expansão urbana.
Estas dificuldades, de regulamentação e de enfrentamento das questões locais pelos Municípios, podem ser sintetizadas em dois aspectos principais:
Primeiro, as restrições físicas e ambientais inerentes aos seus territórios e que apontam para severas limitações, especialmente delimitadas pelo plano de manejo do Parque da Serra do Mar. E ainda, o estágio de implementação da gestão plena das Unidades de Conservação federais, estaduais e municipais no Litoral Norte que, porquanto ainda varia, dificulta o planejamento para as áreas de expansão urbana. Em alguns casos76 não há ainda plano de manejo elaborado e aprovado pelo conselho gestor, ou mesmo a própria instituição do conselho gestor, o que impede não só a proteção da unidade de conservação em si, como gera incerteza jurídica quanto ao uso e ocupação do solo do seu entorno.
Segundo, face ao atual estágio de revisão do Zoneamento Ecológico Econômico – ZEEC do Litoral Norte aprovado em 2004, que reflete justamente na qualificação dos espaços territoriais municipais e no seu respectivo ordenamento jurídico. A legislação municipal vigente, apresenta alguns conflitos face aos usos e atividades apontados pelo Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro aprovado em 2004, a exemplo de Caraguatatuba, São Sebastião e Ilhabela, que ora remetem suas disposições à uma “revisão futura”, ora projetam delimitações e qualificações territoriais que não se coadunam com aquele instrumento estadual. O debate acerca da revisão do Zoneamento Ecológico Econômico77 do Litoral Norte
já teve início, e está sendo realizado pelos membros designados para compor o Grupo Setorial de Coordenação do Gerenciamento Costeiro do Litoral Norte para o biênio 2010-2012, conforme a Resolução SMA nº 129 de 2010 da Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Depreende-se da análise das diversas atas de reunião78
76
A exemplo dos planos de manejo da RDS Barra do Una e Parque Estadual de Ilhabela (INSTITUTO POLIS, 2012)
77
Nota da Autora: Merece destaque a questão controvertida do prazo de revisão do Zoneamento Ecológico- Econômico. A Lei Estadual nº 13.798/2009, que institui a Política Estadual de Mudanças Climáticas (PEMC), determina, em seu artigo 8º, inciso I, que o Zoneamento Ecológico-Econômico deve ser revisto a cada 10 (dez) anos. Importante anotar que a Lei Federal nº 12.651/2012 e alterações da Lei Federal nº 12.727 de 17/10/2012, que tratam, pois do “Novo Código Florestal”, reconhecem o Zoneamento Ecológico Econômico como instrumento de planejamento, mas impõe no art. 13,§ 2o que os Estados que não possuem seus Zoneamentos Ecológico- Econômicos - ZEEs terão o prazo de 5 (cinco) anos, a partir da data da publicação da, para a sua elaboração e aprovação.
78 Memórias de Reunião do Grupo Setorial de Coordenação do Gerenciamento Costeiro do Litoral Norte de:
do Grupo Setorial de Coordenação do Gerenciamento Costeiro do Litoral Norte (INSTITUTO POLIS, 2012), que uma das dificuldades que vêm sendo apontadas durante o processo de revisão se refere à compreensão acerca do próprio instrumento do Zoneamento Ecológico-Econômico, no sentido de que este não deve visar a “solução dos atuais problemas locais verificados”. Pretende-se que o ZEE deve também definir um planejamento regional para todo o período de sua vigência. Ou seja, no processo de elaboração de propostas devem ser trazidos “cenários tendenciais dos municípios que incorporem a dinâmica local e regional” apontando para uma diretriz de desenvolvimento sustentável que se espera atingir, trabalhando tanto os problemas atuais, como os que se vislumbra que venham a despontar a médio e longo prazo, construindo um zoneamento que se adeque ao ordenamento territorial pretendido, contemplando-se, por evidente, as realidades municipais (ou locais).
Perceba-se ainda, que na análise empreendida, verificamos que a legislação dos Municípios do Litoral Norte paulista aporta pressupostos e prevê instrumentos de gestão democrática e participativa nos processos decisórios de âmbito local. Neste particular, as normas municipais referem-se, frequentemente, à gestão compartilhada como pressuposto do planejamento e da gestão da política de gerenciamento costeiro e de bens públicos da União em seus territórios, transparecendo nesta escala, a relevante questão federativa na zona costeira.
Conclui-se, portanto, que a zona costeira, e em particular os territórios dos Municípios do Litoral Norte de São Paulo nela insertos, aporta um mosaico de competências legislativas e materiais que acarreta um desafio: a realização efetiva da cooperação federativa nos territórios da zona costeira brasileira, objetivando a superação ou, ao menos, a minimização dos possíveis conflitos normativos relativos ao ordenamento territorial cujas regras são previstas nos planos diretores, no Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro e nos planos de manejo das Unidades de Conservação.
CAPÍTULO II A COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS NA DISCIPLINA DA POLÍTICA